«Если сейчас не напрячься, не высказать свое отношение к предлагаемым чиновниками изменениям, то очень высока вероятность развития неблагоприятного сценария для российской науки и общества в целом. Крайне важно сейчас, в оставшееся время, сделать все, что в наших силах, чтобы потом не было стыдно перед потомками и своими коллегами!» – заявил председатель Совета научной молодежи СО РАН Андрей Матвеев.
Он напомнил, что 9 сентября в Москве пройдет Общее собрание Российской академии наук, и обсуждаемый законопроект станет главным вопросом его повестки. До этого ожидаются протестные акции в новосибирском Академгородке, идет сбор подписей под несколькими обращениями «в защиту науки».
Одно из таких писем подготовили молодые ученые, получившие премии, гранты и стипендии президента, сообщили в Центре общественных связей СО РАН. Они намерены отправить его президенту страны Владимиру Путину, премьеру Дмитрию Медведеву, спикерам обеих палат парламента.
ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ:
В документе говорится, что реформа РАН необходима. Прежде всего, нужна «оптимальная организации научных исследований и обеспечения востребованности их результатов». Однако законопроект, который подготовило правительство России и рассматривает Госдума, «практически не затрагивает этих вопросов и сосредоточен на отчуждении имущества учреждений РАН и лишении их самостоятельности». А вот это, по мнению авторов письма, приведет к еще большой бюрократизации научной работы и затруднит проведение исследований.
Отметим, что перед последним чтением свои «замечания и предложения» по реформе РАН, а точнее – принимаемому законопроекту, подготовил «профильный» Институт государства и права. Сибкрай.ru приводит текст подготовленного документа полностью:
«В рамках общественного обсуждения проекта Постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2009 г. № 312», Федеральным государственным бюджетным учреждением науки Институтом государства и права Российской академии наук (далее – ИГП РАН) сформулированы следующие замечания и предложения.
При разработке проекта названного Постановления Правительства РФ Минобрнауки РФ, выражая в пояснительной записке намерение сократить (совершенствовать) перечень и количество показателей для оценки результативности научной деятельности типовой методики, установленной Приказом Минобрнауки РФ, с 50 до 25 – 30 измеряемых величин, не указали точных измеряемых величин.
Проект предполагает, что решение этих и других вопросов получит отражение на уровне акта Минобрнауки РФ, что, как представляется, занижает статус Межведомственной комиссии, устанавливает зависимость ее от Минобрнауки РФ. Например, если председатель Межведомственной комиссии будет избираться не из состава комиссии ее членами, а представляться или назначаться Министром. Следовательно, необходимо доработать порядок формирования (вопросы о председателе, составе), основные принципы работы, срок полномочий Межведомственной комиссии и иные вопросы.
В Проекте не закреплено положения о том, из числа каких кадров формируется состав Межведомственной комиссии, поскольку при создании специальной структуры для оценки научной деятельности следует исходить из возможности обеспечить ее работу высококвалифицированными кадрами, но не околонаучными чиновниками.
Участие в работе Межведомственной комиссии государственных служащих напрямую должно быть связано с необходимостью оценки выполнения государственных заданий (принцип «военной приёмки»). Следует обратить особое внимание на получение таких заказов научными учреждениями. Стремление же оценивать научную деятельность без востребованности научных результатов девальвирует введение указанных Правил.
Указание на вид организаций, научная деятельность которых подлежит оценке и мониторингу, содержащееся в заголовке Правил проведения оценки результативности и мониторинга деятельности научных организаций, выполняющих научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы гражданского назначения, не оставляет уверенности в том, что ее адресатом являются научные организации, которые проводят исследования во всех тех областях знаний, которые определяются в п. 2 ст. 6 ФЗ «О науке и государственной научно-технической деятельности» – естественной, технической и гуманитарной.
Анализ разработанной на основании п. 2 Постановления Правительства РФ от 08.04.2009 г. № 312 в целях реализации действующей редакции Правил Типовая методика оценки результативности деятельности научных организаций также показывает, что она нацелена учет результатов научно-технической деятельности (в частности, на показатели инновационной деятельности – количество запатентованных результатов, внедренных результатов, созданных инновационных предприятий и т.п.).
Подготовленные РАН на основании этого постановления Методика деятельности в области технических и естественных наук и другие локальные документы, также ориентированы на оценку деятельности в области естественных и технических наук.
В свете того, в них не учитывается специфика исследований, проводимых в области гуманитарных наук. Поэтому представляется некорректным проведение оценки деятельности гуманитарных институтов по общей методике, рассчитанной на естественные и технические науки. В этой связи целесообразно либо исключить гуманитарные научные организации из сферы действия данного Постановления, либо учесть особенности этой области научных знаний при разработке Типовой методики и иных документов, принимаемых в соответствии с данным Постановлением.
В целом, считаем, неприемлемо строить оценку результативности деятельности научных учреждений на «возможности параметрического сопоставления результативности с научными организациями экономически развитых стран» (из Пояснительной записки к проекту). Для того чтобы заработал индекс цитирования, государство должно приложить значительные усилия по продвижению отечественной науки на международном рынке научных достижений.
Затраты на исследовательские проекты должны включать расходы на издание и распространение межотраслевых и отраслевых (отрасли науки) научных журналов на наиболее распространенных иностранных языках, либо оплачивать перевод и публикации в иностранных журналах. Это особенно важно для гуманитарных наук. При такой обеспеченности можно включать в оценку научной деятельности индекс цитирования, публикации в международных журналах.
По поводу сравнения научных результатов научных учреждений с показателями схожих научных организаций в экономически развитых странах, возникают вопросы: что значит «схожая научная организация» и каким образом можно сравнивать результаты исследований, особенно в области гуманитарных и, в частности, правовых исследований? Если в области естественных или точных наук возможны какие-то сопоставления (например, в разных странах проводятся исследования, связанные с выработкой какой-то вакцины от определенной болезни, и можно сравнить «достижения» в этой сфере), то как сравнивать исследования в юриспруденции, где тематику научных исследований предопределяет специфика правовых систем той или иной страны и текущее состояние развития общества.
Кроме того, достижение российскими научными организациями результатов научных исследований, сопоставимых с результатами экономически развитых стран, предполагает выделение сопоставимого объема финансирования науки. Однако от российских ученых требуют результаты научных трудов, сопоставимые с развитыми странами научные результаты при несопоставимости финансирования научных исследований в России и за рубежом как в плане заработной платы ученых, так и в плане обеспечения их необходимым оборудованием.
Проект предполагает расширение предмета регулирования и включает в себя наряду с оценкой деятельности научных организаций, выполняющих научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы гражданского назначения также мониторинг этой деятельности. В прилагаемых к проекту Правилах положения о проведении оценки результативности и мониторинга устанавливается в Разделе II, но они не позволяют четко отделить правовую категорию «оценка результативности деятельности» от правовой категории «мониторинг деятельности» в виду того, что правовой механизм каждой из них различен и недостаточно отражен в тексте, особенно механизм мониторинга.
Из п. 2 Проекта следует, что мониторинг – это предоставление сведений о результатах деятельности, но не их оценка, и не оценка деятельности, в тоже время абз. 2 п. 4 Правил, полагаем, наряду с предоставлением этих сведений проводится их подтверждение и оценка результативности. При этом четко не разведены четко вопросы оценки результативности и собственно мониторинга, что затрудняет понимание процедуры осуществления и того, и другого.
В Правилах предусмотрено новое понятие «предварительная оценка» (п. 2), которую должны проводить федеральные органы власти и государственные академии наук в отношении подведомственных им организаций, но ничего не говорится об «окончательной оценке», а лишь об утверждении предварительной оценки Межведомственной комиссией. Однако данное полномочие межведомственной комиссии не предполагает осуществление новой оценки (в том числе – окончательной) или проверки результатов предварительной по существу. Из содержания проекта также не следует, что Межведомственная комиссия осуществляет действия, которые можно было бы именовать окончательной оценкой.
Вместе с тем, анализируя другие пункты Правил, можно сделать вывод о том, что сначала производится предварительная (п. 2) оценка результативности деятельности научных организаций - комиссией федерального органа исполнительной власти или государственной академии наук, в чьем ведении научные организации (п. 4, 8); по согласованию с Минобрнауки РФ (п. 5), в то время как основная оценка должна проводится Межведомственной комиссией.
Однако по проекту ее роль заключается лишь в утверждении уже подготовленного ведомственной комиссией заключения и отнесении научной организации к одной из категорий (п. 2, 12). В связи с отмеченным, из Правил не следует, может ли Межведомственная комиссия не утвердить предварительную оценку и на каком основании. А в случае если такое правомочие отсутствует, то ставится под сомнение целесообразность создания такой Межведомственной комиссии.
В Проекте также не дается четкого разграничения полномочий при оценке работ научных организаций между федеральным органом исполнительной власти и государственными академиями наук, поскольку, если это совместная деятельность, то в тексте проекта должно быть обозначена форма такого сотрудничества. Из положений п. 3 Правил следует, что оценка результативности будет учитываться при оптимизации сети научных организаций, без пояснения, что собой представляет сеть научных организаций и их оптимизация.
Нет определенности в том, что разработчики понимают под организацией, «уникальной в соответствующей отрасли» (п. 16 Правил), какие критерии при этом учитываются – количественные и (или) качественные.
Из п. 5 Правил неясно, кем проводится оценка результативности (предложение безличное «Оценка проводится … с учетом ежегодно устанавливаемых Межведомственной комиссией минимальных значениях показателей результативности». Положения п. 5 требуют редактирования, поскольку в нынешнем виде не ясно, что подлежит согласованию с Минобрнауки РФ – перечисленные документы или проведение оценки.
Согласно п. 6 Правил проведение оценки результативности деятельности научных организаций осуществляется 1 раз в 5 лет. Вместе с тем, согласно пп. «б» и «в» п. 21 Рособрнадзор «формирует консолидированные сведения о результативности деятельности научных организаций за прошедший календарный год» и представляет «ежегодно … отчет об итогах оценки результативности научных организаций».
То есть, Рособрнадзор каждый год сам проводит оценку результативности без всяких комиссий?! Или все-таки для мониторинга используются какие-то другие данные – но тогда их и называть нужно иначе.
Вместе с тем, непонятно, если проведение оценки результативности деятельности научных организаций осуществляется 1 раз в 5 лет, то для чего нужно ежегодно устанавливать минимальные значения показателей результативности, как предусмотрено проектом (п. 5 и др.). Как указано в абз. 1 п. 11, Межведомственная комиссия ежегодно устанавливает эти минимальные значения для референтных групп в целях эффективной оценки результативности. То есть без минимальных значений эффективной оценки не будет.
Из абз. 2 п. 11 как бы следует, что будут минимальные значения для научных организаций и еще минимальные значения для референтных групп, или это не так? Редакция этого абзаца нечеткая. Неясно, каким образом, на основании чего будут ежегодно устанавливаться минимальные значения показателей результативности? Как и когда они будут доводиться до сведения научных учреждений? Или они не должны знать к чему стремиться? И почему все-таки эти показатели должны меняться ежегодно? Есть ли для этого хоть какое-то научное обоснование?
В действующих показателях оценки результативности деятельности научных организаций, утверждённых Приказом Минобрнауки РФ от 14.10.2009 N 406 «Об утверждении типового положения о комиссии по оценке результативности деятельности научных организаций, выполняющих научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы гражданского назначения, и типовой методики оценки результативности деятельности научных организаций, выполняющих научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы гражданского назначения», в частности, имеются такие, как «среднемесячная заработная плата исследователей научной организации» и «внутренние затраты на исследования и разработки, отнесенные к численности исследователей (тыс. рублей/чел.)».
Такого рода показатели, если они сохранится, еще можно пересматривать ежегодно (исходя из показателей бюджета), хотя от самих научных организаций он не зависит. Но какая необходимость ежегодно пересматривать другие критерии (число публикаций, цитируемость, подготовку научных кадров и т.п.)?
Нуждается в доработке пункт 7 Правил, в частности:
– пп. «а» п. 7 Правил следует уточнить: формулировка не позволяет определить, какая научная организация имеется в виду — проверяемая либо любая другая; более корректной представляется формулировка: «по инициативе научных организаций, имеющих профессиональную заинтересованность в работе проверяемой организации»;
– пп. «б» п. 7 Правил, с одной стороны, необоснованно исключает возможность инициативы внеочередной оценки результативности деятельности научных организаций со стороны иных органов государственной власти, а с другой — чрезмерно расширяет полномочия органов исполнительной власти; более корректной представляется формулировка: «по инициативе органов государственной власти, имеющих профессиональную заинтересованность в работе проверяемой организации, а также органов государственной академии наук»;
– представляется возможным дополнить п. 7 Правил пп. «в»: «по инициативе общественных организаций, имеющих профессиональную заинтересованность в работе проверяемой организации»; такое дополнение соответствует цели вносимых изменений, определенной в Пояснительной записке — установлению вневедомственного характера оценки результативности деятельности научных организаций, в том числе с участием экспертного сообщества;
– в Правилах не определен порядок инициации внеочередной оценки результативности деятельности научных организаций; представляется, что одного желания указанных в п. 7 субъектов не должно быть достаточно для проведения такой оценки, предложение о проведении внеочередной оценки должно быть мотивированным и обоснованным, п. 7 следует дополнить соответствующим требованием; кроме того, не вполне понятно, распространяются ли положения п. 9 о периоде оцениваемой деятельности и сроках на внеочередную оценку, - необходимо уточнить п. 9 соответствующим образом;
Согласно п. 8 Правил в целях оценки результативности деятельности научных организаций федеральный орган исполнительной власти и государственная академия наук создают комиссии и утверждают положение о таких комиссиях. Возникает вопрос, о какой оценке идет речь – о предварительной оценке, об оценке проводимой раз в пять лет, о ежегодной оценке или для всех случаев. Из проекта непонятно должна ли эта комиссия создаваться каждый раз для очередной проверки или действует постоянно. Будет ли эта комиссия проверять все организации или только конкретные, а возможно – группу профильных организаций.
В Проект в отличие от действующего закона введено положение о референтных группах, по поводу которых в пояснительной записке говорится, что их создание позволит проводить гибкую оценку с учетом различных областей знаний (отраслей науки) и видов исследований (с. 1). Вопрос о том, что собой представляют референтные группы, как они должны создаваться, что такое «схожие референтные группы» остается без ответа, следовательно, необходимо уточнить статус референтных групп, неоднократно упоминающихся в Правилах, из текста в нынешней редакции он не очевиден.
Неясны критерии отнесения научных учреждений к той или иной категории. Кроме того, неприемлемо использовать для финансируемых из государственного бюджета научных учреждений (академии наук обозначены как государственные) критерий «не располагает кадровыми, материально-техническими и иными ресурсами для осуществления профильных видов деятельности». Неэффективное использование бюджетных средств может быть основанием для несения ответственности руководства учреждения, но не отнесения к той или иной категории.
За рамками данного Проекта Постановления Правительства РФ остались важные вопросы самой методики установления перечня показателей в оценке и формировании референтных групп для осуществления сравнения. Например. Пункт 9 Правил невозможно установить, кто определяет перечень предоставляемых научной организацией материалов, где или кем устанавливается порядок их подготовки.
Пункт 10 Правил, согласно которому «оценка результативности деятельности научной организации проводится на основе показателей оценки результативности деятельности научной организации, предусмотренных «типовой методикой»», нуждается в доработке в связи со следующим. Во-первых, в Правилах нет ни одного соответствующего положения, касающегося содержания «типовой методики» или хотя бы какой-либо отсылочной нормы на этот счет.
Во-вторых, согласно ныне действующему Положению и на основе разработанной в соответствии с ним типовой методики, отраслевыми органами исполнительной власти РФ были разработаны и утверждены как минимум 16 Методик, учитывающих специфику каждой отрасли экономики РФ. В этой связи возникает вопрос о том, будут ли далее оставаться в силе вышеуказанные отраслевые Методики или же они утратят свою силу? Как представляется, данные Методики должны быть сохранены. Во всяком случае, сама деятельность Межведомственной комиссии, а также так называемые «минимальные значения показателей результативности» никак не смогут, по нашему мнению, заменить сохраняющиеся и используемые отраслевые Методики.
В отношении неакадемических институтов следует прямо указать – какие именно органы исполнительной власти контролируют их деятельность. Опять-таки, что значит: органы федеральной власти «или» органы академии наук? А если выводы будут различными? Почему не установить четкий порядок исследования, единый для всех научных учреждений, в ключе Сколково. Данная редакция Правил приведет только к возникновению споров. В Правилах отсутствует механизм однозначной оценки, поэтому в таком виде, по нашему мнению, принимать их нельзя.
В п. 11 Правил, также как и в прежней их редакции, ничего не говорится о минимальных значениях для третьей группы. Видимо, здесь действует остаточный принцип – в третью группу входят те организации, показатели которых не позволяют включить их во вторую группу? Такой вывод позволяет сделать положение пп. а) п. 16 в предложенной редакции. Тогда непонятно почему в пп. б) п. 16 в качестве критерия включения в третью группу используется только оценка материально-технического и кадрового обеспечения, и не учитываются показатели ее эффективности. Кстати, такая же неточность содержится и в действующей редакции.
В проекте Правил указывается, что минимальные значения показателей оценки результативности каждый год меняются. Тогда не понятно, на какие показатели следует ориентироваться при проведении очередной оценки, которая проводится раз в пять лет – на средние показатели за все пять лет или на установленные в последний год. Можно ли проводить анализ динамики результативности, может ли он быть корректным, если результаты каждого сопоставляемого года будут опираться не на одинаковые параметры?
В абз. 5 п. 11 вводится новый термин «минимальные критерии», хотя ранее говорилось о «минимальных значениях». В связи с введением этого термина неясно соотношение п. 11 (в части отнесения научной организации к определенной категории) и п. 12. Кроме того, абз. 2 п. 12 Правил предусматривает, что федеральный орган исполнительной власти или государственная академия наук может при необходимости внести изменения в проект предварительного заключения, подготовленного комиссией (ведомственной, созданной в соответствии с п. 8 Правил), при этом Проект не отражает оснований и случаев, при которых можно вносить, названные изменения.
Согласно абз. 2 п. 10 ведомственная комиссия в процессе оценки конкретной научной организации сравнивает динамику ее результативности с динамикой результативности в схожих референтных группах. Возникает вопрос о целесообразности сравнения результативности научной организации со схожими референтными группами. В связи с отмеченным, полагаем, обоснованным производить сравнение результативности с другими организациями в своей референтной группе.
В п. 14 и п. 15 прослеживается логическая ошибка, так, если для организаций первой и второй категории установлены минимальные значения, то ее показатели должны быть не меньше этих значений, а не выше, как указывается в п. 14. Тем более, что в п. 16 к третьей категории относятся организации, показатели которой ниже минимальных показателей для второй категории. А если эти показатели окажутся равными минимальному, эти организации не подлежат включению ни в одну из групп.
Согласно п. 20 Правил государственные академии наук в своих отчетах должны включать сведения об итогах оценки результативности ежегодно. Эти сведения должны предоставляться в форме приложения к отчету о научно-организационной и финансово-хозяйственной деятельности, который, согласно п. 4.1. ст. 6 ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» должен быть представлен Президенту РФ в Правительство РФ ежегодно. В то же время согласно п. 6 Проекта оценка результативности деятельности должна проводиться один раз в пять лет. Видимо, в Проекте речь идет о проведении различных видов оценки деятельности, хотя такая классификация в Проекте отсутствует. Как соотносится с оценкой результативности деятельности научных организаций? А возможно, эта ежегодная оценка составляет содержание мониторинга. Но это прямо не следует из положений Проекта. При этом в Правилах указывается, что результаты аналитической обработки сведений о результативности публикуются в Интернете, но не указано на каком или чьем сайте.
В п. 24 появляется еще один ранее не используемый термин «вневедомственные минимальные значения показателей результативности». Кроме того, редакция последнего абзаца этого пункта способна вызвать неоднозначное толкование. Можно ли понимать, что суммарный срок не может быть больше трех месяцев. Или третий месяц начинает течь с момента принятия решения о продлении?
В целом, изменения в Правила вносят путаницу в действующий порядок оценки результативности деятельности научных организаций, поскольку отсутствует последовательность действий, связанных как с отчетностью научных организаций, так и с оценкой результатов деятельности этих организаций, а также из-за неопределенности каким образом осуществляется мониторинг деятельности научных организаций».
