Мусорная концессия: ловушка для «невнимательных» чиновников

Мусорная концессия: ловушка для «невнимательных» чиновников
Фото: life.ru
Экономика / 16 декабря 2016 / 16:49 / Сергей Дергачев

Тарифы на вывоз мусора увеличатся для жителей Новосибирской области в 2-2,5 раза в связи с концессионным соглашением, заключенным между правительством региона и «Экологией-Новосибирск», говорят эксперты. За 40 лет компания получит 121 миллиард рублей. Сибкрай.ru совместно с несколькими группами юристов проанализировал документ и описал «мины», расставленные в соглашении. От очень вероятных «взрывов» пострадает только одна сторона.


На прошедшей неделе губернатор Владимир Городецкий подписал распоряжение об увеличении штата министерства ЖКХ и энергетики Новосибирской области на 11 человек – с 58 до 69, одна штатная единица будет отдана под должность третьего заместителя главы ведомства Евгения Кима. Усиление потребовалось, в том числе, для того, чтобы «обслуживать»  концессионное соглашение, подписанное с «Экологией-Новосибирск». То, как составлен документ, потребует от чиновников постоянного и пристального внимания – нарушения его условий чреваты многомиллионными выплатами.

Напомним, крупнейшее концессионное соглашение между министерством ЖКХ и энергетики Новосибирской области и компанией «Экология-Новосибирск» (принадлежит ООО «Компания Экология», совладельцы которой – Екатерина Невзорова, Игорь Фраинт и бывший вице-губернатор Новосибирской области, экс-депутат Госдумы Валентин Бобырев) было заключено 22 июля. Оно предусматривает строительство двух мусоросортировочных комплексов – в районе сел Раздольное и Верх-Тула, проектная мощность каждого – 470 тысяч тонн в год. 

Концессионер обязался вложить 6,5 миллиарда рублей без учета НДС, основным источником возврата инвестиций являются доходы от оказания услуг. Объем валовой выручки концессионера в 2017 году должен составить более 272 миллионов рублей, в 2018 году – порядка двух миллиардов рублей, а к 2055 году сумма вырастет до 4,45 миллиарда рублей. В случае если концессионеру по каким-то причинам не удастся получить планируемую выручку, недополученные доходы ему будет возмещать бюджет Новосибирской области. Гарантированный концедентом доход за 40 лет составит 121 миллиард рублей.

Пока проект мусоросортировочных  комплексов и полигонов не прошел экологическую экспертизу и технологический аудит. Между тем, де-юре соглашение уже начало действовать. И исполнительные власти предпринимают шаги по выполнению своей части возникших обязательств. Например, по изменению госпрограммы «Развитие системы обращения с отходами производства и потребления в Новосибирской области в 2015-2020 годах», в которой, по условию соглашения (пункты 2.4.1-2.4.5, 4.3), должен быть прописан порядок выплат компенсации в виде субсидий из областного бюджета

Министр Евгений Ким и первый зампредседателя правительства Новосибирской области Владимир Знатков в среду, 14 декабря, убеждали депутатов Заксобрания региона, что это чистая формальность. «Ассигнования на выполнение обязательств перед концессионером, реализующим соглашение по созданию системы обработки, обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов, не предусмотрены», – подтвердила со своей стороны Контрольно-счетная палата Новосибирской области, это цитата из экспертного заключения, выданного на проект регионального бюджета на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов. 

Народные избранники поначалу отказывались утверждать правки в госпрограмму, однако все же приняли с оговоркой – не закладывать на эти субсидии финансовое обеспечение. Нет денег – нет выплат? Прав был спикер Андрей Шимкив, говоря о том, что у этой «формальности» могут быть последствия. Когда концессионер обратится к концеденту через суд, отсутствие финансового обеспечения на компенсации в госпрограмме не будет иметь никакого значения. 

Пункт 2.4.4 концессионного соглашения, подписанного региональными властями, говорит о том, что отсутствие в бюджете Новосибирской области утвержденных лимитов бюджетных обязательств не является основанием для отказа концедента в выплате субсидий.  А пункт 2 приложения 9 соглашения обязывает концедента, в случае отсутствия субсидий или невозможности их предоставить, выплатить средства в любой форме. Последнее, к слову, противоречит Бюджетному кодексу России.

Анализ соглашения
Подушки безопасности – для одних, ловушки – для других

Изучением текста соглашения за прошедшие месяцы занимались разные структуры. По данным Сибкрай.ru, представление об устранении ряда нарушений правительству Новосибирской области направляла региональная прокуратура. В стенах того же Заксобрания документ разбирается рабочей группой и, по некоторой информации, уже достигнута договоренность об изменении нескольких положений документа. Однако источники в правительстве заверили, что пока никаких правок не было. Значит, в силе тот самый документ, который был предложен «Экологией-Новосибирск», и который сочли возможным подписать чиновники правительства.

На самом деле, это ключевой момент – то, как появилось соглашение, и кем оно было подписано. Коммерческая структура обратилась к власти с предложением, которое позволяет избавить ее, власть, от сильной головной боли. Проблема переполненности мусорных полигонов в регионе уже давно, а в связи с изменениями федерального законодательства, которые вступают в силу с 1 января 2017 года, ее нужно решать срочно. Может, поэтому документ был подписан, как складывается впечатление, почти не глядя – с условиями, предложенными инвестором, но кабальными для второй стороны.

Полномочия

Концессионное соглашение от лица концедента подписано министром жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Новосибирской области Евгением Кимом. Вместе с тем, у юристов возникли сомнения о наличии правовых оснований для подписания им такого соглашения, поскольку оно затрагивает вопросы финансирования из бюджета Новосибирской области (пункт 2.4.3 соглашения). По условиям соглашения концедент берет на себя обязательства, многие из которых не входят в круг полномочий министра.

Документ составлен таким образом, что лицо, его подписавшее, считает, что имеет право гарантировать выполнение многих действий, на которые сам повлиять не может. Например, принятие программы обращения с бытовыми отходами с теми положениями, которые нужны концессионеру. Или выплаты из бюджета, хотя министр не является распорядителем таких средств.

Ким гарантировал концессионеру также действие региональных программ, в которые будет вписано сотрудничество по работе с твердыми бытовыми отходами. Но они принимаются обычно на срок от трех до пяти лет, а концессия заключена на 40. В разные периоды у исполнительной власти может меняться стратегия работы и подходы к решению тех или иных проблем. Будут меняться и технологии.

Срок соглашения

Другого подобного соглашения сроком на 40 лет опрошенные юристы не припомнили. Учитывая нормы федерального закона о концессионных соглашениях, такие правовые отношения устанавливаются на период строительства или реконструкции, реализации проекта и подразумевают какой-то итог. Между тем, описанные в соглашении с «Экологией-Новосибирск» объекты могут быть построены всего за два-три года, особенно, если учесть, как и из чего их будут строить. 

На возведение объектов после получения земли и получения разрешения на строительство (это, кстати, тоже гарантировал министр Ким, хотя относится к полномочиям местных властей, которые могут и отказать. Например, из-за нарушения правил авиационной безопасности) по соглашению отводится 33 месяца. В приложениях к соглашению говорится, что для создания инфраструктуры, необходимой для реализации своих обязанностей, инвестором должны быть построены: пост охраны, весовая, пост авиационного контроля, цех сортировочного комплекса, хозяйственно-бытовой корпус, цех обработки крупногабаритного материалов, бокс техники, СТО, мойка грузовых машин и спецтехники, скважина с водозаборными сооружениями, пожарные резервуары, очистные сооружения для бытовых стоков, очистные сооружения для ливневых стоков, локальная газовая котельная, трансформаторная подстанция, внутриплощадочные сети, полигон. И это все.

В течение 40 лет неизбежно возникнет необходимость реконструкции и ремонта объектов капитального строительства, а также модернизации. 

Большой срок соглашения может объясняться только тем размером прибыли, которую гарантировал концессионеру концедент  – она в прямой зависимости. И чем дольше договор, тем больше денег может получить инвестор. Хотя у экспертов есть подозрения, что концессия будет расторгнута уже через несколько лет. 

Кредиты без риска

Как уже отмечалось выше, инвестиции концессионера должны составить 6,5 миллиарда рублей (объем может быть изменен после технологического и ценового аудита как в большую, так и меньшую сторону, но не более чем на 15%). Очевидно, что компания, уставный капитал которой составляет всего 100 тысяч рублей, для реализации проекта будет привлекать заемные средства. В соглашении говорится о том, что концедент должен помочь партнеру. А если что-то пойдет не так – выплатит за него взятый под государственную гарантию кредит (пункт 9.26 соглашения; обязанность концедента по возмещению финансирующей организации при прекращении соглашения либо в иных случаях неисполнения концедентом и (или) концессионером обязательств по соглашению и (или) прямому соглашению для целей полной компенсации обязательств концессионера перед финансирующей организацией по соглашениям о финансировании, заключенным между концессионером и финансирующей организацией). Сразу несколько экспертов, комментировавших документ, выразили недоумение по поводу этой части договора и понадеялись, что «правительство знает, что делает».

Столь серьезные и долговременные отношения начинаются только после основательных расчетов. Соглашение проходило согласование сразу в нескольких структурах регионального правительства, но, видимо, изменений ни минэкономразвития, ни минюст, не вносили. Концессионеру дали возможность получить максимальную прибыль при минимуме усилий и рисков. А концедент подписался на кабальные условия, поставив самого себя в заведомо невыгодное и опасное положение. Ведь компенсационные выплаты в случае невыполнения условий и соответствующего решения суда придется платить в любом случае – банкротом себя не объявишь, не ликвидируешься и не сбежишь.

Выплаты компенсации за недополученный доход

Федеральный закон о концессиях не предусматривает возмещение концессионеру расходов или недополученных доходов, которые возникли не по вине органов государственной власти и местного самоуправления. Это относится и к ситуации, когда концессионер не смог достигнуть плановых показателей объема и стоимости оказанных услуг. Об этом говорят не только независимые юристы, но и аудиторы КСП. Последние замечают, что концессионное соглашение может быть дополнено особыми условиями, но не противоречащими законодательству. Между тем, это же законодательство устанавливает порядок компенсации недополученного дохода (только) для узкого круга случаев.

В рассматриваемом соглашении прописано множество обстоятельств, которые могут наступить без «особого труда», и которые являются основанием для досрочного расторжения с выплатой компенсации. Они содержатся в пункте 16.1, где есть весь алфавит подпунктов особых обстоятельств, при этом все бремя ответственности от возможного наступления этих событий несет на себе концедент, который будет выплачивать компенсации концессионеру. Например, на Новосибирскую область возлагается ответственность даже за неисполнение обязательств третьими лицами (подрядчиками), которых к работам (даже без согласия концедента!) будет привлекать  концессионер (подпункт «з» пункта 16.1).

Досрочное расторжение с соответствующими выплатами также возможно, если возникнет социальная напряженность (подпункты «к» и «ц» пункта 16.1) – митинги, акции протеста против реализации проекта. Это, между прочим, чисто коммерческий риск, который должен нести концессионер. Подобный пункт не встречается ни в одном другом концессионном соглашении, заключенном в России. То же самое – если будет сделана археологическая находка на выделенной земле. Или сам концессионер не сможет вовремя получить положительное заключение государственной экспертизы (подпункт «н») или разрешения на строительство (подпункт «о»). Или наступит «любое иное обстоятельство, возникшее не по воле концессионера с даты ввода объекта соглашения в эксплуатацию, приводящее к возникновению дополнительных расходов и (или) недополученных доходов в размере 9% от объема валовой выручки концессионера от регулируемых видов деятельности за текущий год» (пункт «я»; на самом деле – «я», и про алфавит чуть выше было не ряди образности).

Отсутствие большинства особых обстоятельств гарантировать нельзя. Это и подушка безопасности для «Экологии-Новосибирск», и запасной выход. А для правительства Новосибирской области – постоянное напряжение и более чем реальный риск. 

Штрафные санкции

По оценке юристов, соглашение предусматривает необоснованную возможность одностороннего расторжения соглашения концессионером (пункт 20.7), что исключает равноправие сторон по сделке. Более того, при ряде случаев досрочное прекращение соглашения обязывает концедента не только возместить второй стороне сделки понесенные расходы, но и упущенную выгоду, которую концессионер мог получить, если бы соглашение исполнялось должным образом еще три года. Правда, не более 300 миллионов рублей. Если же договоренности нарушил концессионер, концеденту упущенная выгода (а возможна ли таковая в принципе?) возмещается только после того, как концессионером будут возвращены все инвестиции, полностью погашены облигации и выплачен по ним накопленный доход (пункт 21.5). И это еще не самое интересное в данной части договора.

Концессионным соглашением установлен срок окупаемости объекта соглашения за 10 простых или 12 дисконтированных лет. И правило пункта 21.5 фактически означает невозможность взыскания в течение этого срока концедентом упущенной выгоды с концессионера, даже если тот существенно нарушил свои обязательства.

Примечателен и пункт 17 приложения 9, который устанавливает начисление договорных процентов на недополученные доходы концессионера как штрафные санкции при просрочке выплат. Проценты определены не ключевой ставкой ЦБ (в данный момент – 10,5%), а ставкой, увеличенной на 3% – безо всякого экономического обоснования. Таким образом, в случае наступления особых обстоятельств концессионер не только не будет в убытке, а еще и сможет на них заработать.

Земля и опасность ее утраты

Федеральным законодательством установлено, что концессионное соглашение должно включать в себя существенное условие по порядку предоставления концессионеру земельных участков, предназначенных для реализации проекта. Соответствующие положения должны быть и в новосибирской «мусорной» концессии. Так, пункт 2.2 содержит заверения в отношении земельного участка; подпункт «а» пункта 3.3 устанавливает обязанность концедента предоставить концессионеру права на земельные участки в сроки, предусмотренные соглашением; в разделе 6 соглашения изложен порядок предоставления концессионеру земельных участков; а приложение 4, являющееся неотъемлемой частью соглашения, содержит сведения о земельных участках для создания объекта соглашения. Вместе с тем, вопреки установленным требованиям закона и вопреки содержанию соглашения, приложение 4 не содержит необходимую информацию.

Невозможно определить, какой же конкретно земельный участок или участки необходимы для исполнения настоящего соглашения. Кому и на каком праве принадлежат земельные участки, неизвестно.  Между тем, отсутствие решения «земельного вопроса» дает еще один повод концессионеру расторгнуть соглашение с выплатой уже описанной многомиллионной компенсации. Или же просто получить компенсацию за недополученный доход.

Пункт 7.8 соглашения допускает право концессионера на строительство и владение на выделенной земле объектов недвижимости, которые не задействованы в реализации проекта (с согласия концедента). Между тем, федеральное законодательство при этом дает возможность приобретения прав на землю под готовым объектом недвижимости. Таким образом, создаются условия для утраты участков из владения Новосибирской области.

Доходы концессионера

Пункт 7.3 соглашения дает концессионеру право передавать имущество в пользование третьим лицам, то есть, фактически разрешает ему получение дополнительного дохода. И это помимо возможности «осуществлять деятельность по обработке, утилизации и обезвреживанию видов отходов 4-5 классов опасности, не являющихся ТКО, с использованием объекта соглашения на возмездной основе», и получать соответствующий дополнительный доход. При этом на этот вид своей деятельности «Экология-Новосибирск» может устанавливать тарифы самостоятельно.

                                                       *     *     *

В качестве одного из выводов можно отметить, что концессионное соглашение с «Экологией-Новосибирск» возлагает на Новосибирскую область дополнительные расходные обязательства, которых можно было избежать – в документе они появились с подачи концессионера, а чиновники не потрудились их убрать. Эти положения не предусмотрены федеральным законодательством и заставляют регион прикрывать для «партнера» риски, связанные, в том числе, с ухудшением общей экономической ситуации. 

Несмотря на то, что соглашение уже подписано, оно может быть изменено – в добровольном или принудительном порядке. Полностью или отдельные части документа может оспорить прокуратура. Редакция направляет в надзорное ведомство свои выводы и заметки о «мусорной» концессии с просьбой провести дополнительную проверку с учетом мнений независимых юристов и аудиторов Контрольно-счетной палаты.

comments powered by HyperComments