Нет никаких гарантий того, что после отмены или смягчения санкций в отношении Москвы не появятся новые. Исторический опыт накладывается на общий уровень доверия между Россией и Западом, который можно считать практически нулевым, пишет Иван Тимофеев, программный директор Валдайского клуба.
Дипломатические манёвры России и Украины по вопросу заключения мирного соглашения или хотя бы прекращения огня закономерно ставят вопрос о возможном снятии западных санкций против России. Американские должностные лица уже давали понять, что Вашингтон отменит ранее введённые санкции в случае прекращения военной операции. США пытаются использовать санкции в качестве стимула, который подтолкнул бы Москву к переговорам.
Логика проста: продолжение конфликта означает наращивание санкций; завершение конфликта – отмену или смягчение ограничительных мер. Однако на практике эта простая и логичная модель может не сработать. В Москве не верят в отмену санкций или подозревают, что вернуть их можно будет по любому поводу и с новым набором политических требований. Недавний исторический опыт подобные опасения подкрепляет. Возможно ли в таком случае вообще вносить санкции в повестку дня переговоров?
Да, возможно. Но такая постановка вопроса требует обсуждения конкретных параметров санкционной деэскалации, а не абстрактных обещаний или запросных позиций. В свою очередь конкретика подразумевает сегментацию введённых ограничений на отдельные составляющие. Их отмена может идти как последовательно, так и одновременно.
Среди ключевых сегментов ограничительных мер против России можно выделить следующее:
Первое. Санкции в отношении ЦБ, Минфина и Фонда национального благосостояния. Среди прочего речь идёт о заморозке российских резервов в ЕС. Существует перспектива передачи части данных средств Украине на восстановление вооружённых сил и инфраструктуры. Здесь же следует отметить заморозку и риск конфискации российской государственной собственности, активов заблокированных российских физических лиц и организаций – от банковских счетов и недвижимости до яхт и футбольных клубов. Фактически речь идёт о перерастании практики заморозки в практику принудительного изъятия. С учётом высокой включённости России в мировую экономику подобный процесс может обернуться беспрецедентной экспроприацией государственной и частной собственности России и её граждан за рубежом.
Второе. Финансовые санкции в отношении российских банков, инфраструктурных, энергетических и иных компаний. Здесь выделяются блокирующие санкции (то есть запрет на транзакции и блокировка активов) ряда банков и компаний, запреты на ведение расчётов в долларах (ограничение на использование корсчетов в банках США), ограничения на кредитование. В числе финансовых санкций можно назвать и запрет на передачу финансовых сообщений в интересах ряда российских финансовых институтов.
Третье.Блокирующие санкции в отношении крупных российских бизнесменов (в западной терминологии – «олигархов»). Аналогичные санкции в отношении политических фигур – политиков высокого ранга, членов их семей.
Четвёртое.Закрытие воздушного пространства, отказ в лизинговых контрактах и в техническом обслуживании бортов гражданской авиации. Здесь же – закрытие рядом стран своих морских портов для приёма российских судов.
Пятое.Уже введённые или только планируемые запреты на импорт российского ископаемого топлива, продуктов чёрной металлургии, морепродуктов и иных товаров.
Шестое.Запреты на инвестиции в российский энергетический сектор и иные сектора экономики.
Седьмое.Ограничения на экспорт в Россию широкого круга товаров, включая оборудование для нефтепереработки, лазеры, навигационное оборудование, некоторые категории автомобилей, компьютеры, судовые двигатели и множество других категорий промышленных и потребительских товаров. Отдельно стоит выделить экспортный контроль товаров двойного назначения, хотя он существовал и ранее.
Восьмое. Запрет на ввоз в Россию наличных долларов и евро, а также ограничения на открытие депозитов выше определённых сумм в некоторых странах-инициаторах.
Девятое. Выход из режима нормальных торговых отношений с Россией.
Десятое. Ужесточение визовых ограничений.
Указанные меры отличаются в деталях от страны к стране. Так, например, запрет на поставки российского топлива уже введён в США, но пока ещё обсуждается в государствах ЕС. Вместе с тем их можно считать общими направлениями политики санкций для всех ключевых стран-инициаторов.
С институциональной точки зрения отмена новых санкций пока представляется реализуемой задачей. В США они закреплены в виде исполнительных указов президента и директив профильных ведомств исполнительной власти. Несмотря на обилие законопроектов о санкциях против России в Конгрессе США, ни один из них пока законом не стал. Впрочем, два законопроекта уже прошли Палату представителей. Проект H.R. 6968предполагает законодательную приостановку поставок российского ископаемого топлива в США, а проект H.R. 7108– заморозку нормальных торговых отношений. В случае закрепления данных норм в законодательстве США их отмена станет практически невыполнимой. Данные нормы в лучшем случае можно будет приостановить указами президента. Что касается Европейского союза, то здесь отмена или смягчение санкций потребует единогласного решения Совета ЕС. При этом могут возникнуть разногласия, однако преодолеть их проще, чем в Конгрессе США. В Великобритании исполнительная власть обладает достаточно широким манёвром в модификации режима санкций. Поэтому технически их значительное сокращение вполне возможно. В сухом остатке отмена санкций реализуема без лишних проволочек.
Вместе с тем, даже в случае достижения компромисса между Россией и Украиной, санкции могут сохраниться частично или полностью по политическим соображениям. Можно выделить два ключевых фактора их возможной консервации.
Первый – политический капитал национальных лидеров стран-инициаторов. Введение санкций, как правило, позволяет набрать политический капитал, тогда как их отмена зачастую вызывает критику оппозиции. Иными словами, применение санкций объединяет, а вот их отмена – нет
Маховик русофобии сегодня раскручен до таких пределов, что любые шаги назад чреваты потерей политических очков.
Второй и более важный фактор – возможная попытка выжать из России максимум уступок. Например, прекращение огня может быть обставлено дополнительными условиями компенсации ущерба Украине, невыполнение которых станет поводом для сохранения санкций. Сами соглашения могут подразумевать определённый переходный период, когда стороны будут обязаны выполнить свои обязательства. Опыт Минских соглашений показывает, что такие обязательства могут попросту не выполняться, замораживая санкции на долгий период.
Скепсис в отношении отмены санкций связан и с существующим историческим опытом. Так, например, США легко пошли на нарушение Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД), принятого в 2015 году. Он подразумевал отмену санкций в отношении Ирана взамен на отказ от военной ядерной программы. Ядерная сделка была подтверждена резолюцией СБ ООН, то есть с точки зрения международного права получила высочайшую степень легитимности. Но в 2018 году Дональд Трамп принял решение выйти из сделки и возобновил действие санкций. В качестве нового условия отмены выставлялись так называемые 13 пунктов, подразумевавшие значительные уступки по многим другим вопросам, не касающимся ядерной программы. С учётом риска вторичных санкций и принудительных мер властей США из Ирана вынуждены были уйти и многие другие компании.
Нет никаких гарантий того, что после отмены или смягчения санкций в отношении Москвы не появятся новые 13 пунктов. Исторический опыт накладывается на общий уровень доверия между Россией и Западом, который можно считать практически нулевым.
Вместе с тем Запад вполне может проявить гибкость в вопросе смягчения санкций, исходя из собственных экономических интересов. Некоторые меры наносят существенный ущерб самим инициаторам. Скорее всего, курс на вытеснение России с рынков сырья, а также на её технологическую изоляцию не изменится. Однако смягчение экономических издержек такого транзита, особенно в краткосрочном плане, вполне способно привести к тем или иным подвижкам.
В случае соглашения о прекращении боевых действий можно реалистично ожидать изменения по вопросам импорта российской стали в ЕС, смягчение или отмену ограничений на обслуживание гражданской авиации, частичное или полное открытие воздушного пространства, частичную отмену экспортного контроля по «товарам роскоши», возвращение визовых ограничений для бизнеса к состоянию до 24 февраля 2022 года при сохранении таковых в отношении государственных служащих, некоторые послабления по промышленным товарам, не имеющим двойного назначения, снятие ограничений для банков по финансовым сообщениям (SWIFT), снятие секторальных и блокирующих санкций с некоторых (но не всех) банков и компаний, снятие блокирующих санкций с некоторых бизнесменов, снижение препятствий по инвестициям. В США такие послабления могут иметь место в виде выдачи генеральных лицензий (то есть исключений из режима санкций), а не исключения из списков как таковых. В зависимости от отношений с Ираном и Венесуэлой, чья нефть может попасть на мировой рынок в силу послаблений в их адрес, можно допустить и частичное возвращение к покупкам российской нефти в США и Великобритании (хотя подобная практика, скорее всего, будет временной).
Гораздо больше сомнений вызывает перспектива возвращения России её резервов, а также многочисленных активов российских граждан, арестованных, замороженных или уже конфискованных за рубежом. Вероятно, они будут использоваться для финансирования военной и гражданской помощи Украине со стороны Запада. Блокирующие санкции в отношении значительной части государственных лиц отменены, скорее всего, не будут. Того же стоит ожидать в плане экспортного контроля по товарам двойного назначения и высокотехнологичной продукции. Частичная или даже полная отмена ограничений на покупку российского сырья не отменит долгосрочный курс на его замещение.
Главная проблема – устойчивость принятых решений. Возобновление санкционных режимов возможно в любой момент. Тогда как военный ответ на такие решения потребует гораздо более серьёзной политической воли и ресурсов. Включение санкций в формулу компромисса по Украине вполне возможно. Тотальный пессимизм здесь вряд ли желателен хотя бы потому, что сами инициаторы несут серьёзные издержки и могут проявить готовность к их снижению. Однако полная отмена новых санкций и возвращение к статус-кво 21 февраля 2022 года также представляется маловероятной, если вообще реализуемой, альтернативой.
Нет никаких гарантий того, что после отмены или смягчения санкций в отношении Москвы не появятся новые. Исторический опыт накладывается на общий уровень доверия между Россией и Западом, который можно считать практически нулевым, пишет Иван Тимофеев, программный директор Валдайского клуба.
Дипломатические манёвры России и Украины по вопросу заключения мирного соглашения или хотя бы прекращения огня закономерно ставят вопрос о возможном снятии западных санкций против России. Американские должностные лица уже давали понять, что Вашингтон отменит ранее введённые санкции в случае прекращения военной операции. США пытаются использовать санкции в качестве стимула, который подтолкнул бы Москву к переговорам.
Логика проста: продолжение конфликта означает наращивание санкций; завершение конфликта – отмену или смягчение ограничительных мер. Однако на практике эта простая и логичная модель может не сработать. В Москве не верят в отмену санкций или подозревают, что вернуть их можно будет по любому поводу и с новым набором политических требований. Недавний исторический опыт подобные опасения подкрепляет. Возможно ли в таком случае вообще вносить санкции в повестку дня переговоров?
Да, возможно. Но такая постановка вопроса требует обсуждения конкретных параметров санкционной деэскалации, а не абстрактных обещаний или запросных позиций. В свою очередь конкретика подразумевает сегментацию введённых ограничений на отдельные составляющие. Их отмена может идти как последовательно, так и одновременно.
Среди ключевых сегментов ограничительных мер против России можно выделить следующее:
Первое. Санкции в отношении ЦБ, Минфина и Фонда национального благосостояния. Среди прочего речь идёт о заморозке российских резервов в ЕС. Существует перспектива передачи части данных средств Украине на восстановление вооружённых сил и инфраструктуры. Здесь же следует отметить заморозку и риск конфискации российской государственной собственности, активов заблокированных российских физических лиц и организаций – от банковских счетов и недвижимости до яхт и футбольных клубов. Фактически речь идёт о перерастании практики заморозки в практику принудительного изъятия. С учётом высокой включённости России в мировую экономику подобный процесс может обернуться беспрецедентной экспроприацией государственной и частной собственности России и её граждан за рубежом.
Второе. Финансовые санкции в отношении российских банков, инфраструктурных, энергетических и иных компаний. Здесь выделяются блокирующие санкции (то есть запрет на транзакции и блокировка активов) ряда банков и компаний, запреты на ведение расчётов в долларах (ограничение на использование корсчетов в банках США), ограничения на кредитование. В числе финансовых санкций можно назвать и запрет на передачу финансовых сообщений в интересах ряда российских финансовых институтов.
Третье.Блокирующие санкции в отношении крупных российских бизнесменов (в западной терминологии – «олигархов»). Аналогичные санкции в отношении политических фигур – политиков высокого ранга, членов их семей.
Четвёртое.Закрытие воздушного пространства, отказ в лизинговых контрактах и в техническом обслуживании бортов гражданской авиации. Здесь же – закрытие рядом стран своих морских портов для приёма российских судов.
Пятое.Уже введённые или только планируемые запреты на импорт российского ископаемого топлива, продуктов чёрной металлургии, морепродуктов и иных товаров.
Шестое.Запреты на инвестиции в российский энергетический сектор и иные сектора экономики.
Седьмое.Ограничения на экспорт в Россию широкого круга товаров, включая оборудование для нефтепереработки, лазеры, навигационное оборудование, некоторые категории автомобилей, компьютеры, судовые двигатели и множество других категорий промышленных и потребительских товаров. Отдельно стоит выделить экспортный контроль товаров двойного назначения, хотя он существовал и ранее.
Восьмое. Запрет на ввоз в Россию наличных долларов и евро, а также ограничения на открытие депозитов выше определённых сумм в некоторых странах-инициаторах.
Девятое. Выход из режима нормальных торговых отношений с Россией.
Десятое. Ужесточение визовых ограничений.
Указанные меры отличаются в деталях от страны к стране. Так, например, запрет на поставки российского топлива уже введён в США, но пока ещё обсуждается в государствах ЕС. Вместе с тем их можно считать общими направлениями политики санкций для всех ключевых стран-инициаторов.
С институциональной точки зрения отмена новых санкций пока представляется реализуемой задачей. В США они закреплены в виде исполнительных указов президента и директив профильных ведомств исполнительной власти. Несмотря на обилие законопроектов о санкциях против России в Конгрессе США, ни один из них пока законом не стал. Впрочем, два законопроекта уже прошли Палату представителей. Проект H.R. 6968предполагает законодательную приостановку поставок российского ископаемого топлива в США, а проект H.R. 7108– заморозку нормальных торговых отношений. В случае закрепления данных норм в законодательстве США их отмена станет практически невыполнимой. Данные нормы в лучшем случае можно будет приостановить указами президента. Что касается Европейского союза, то здесь отмена или смягчение санкций потребует единогласного решения Совета ЕС. При этом могут возникнуть разногласия, однако преодолеть их проще, чем в Конгрессе США. В Великобритании исполнительная власть обладает достаточно широким манёвром в модификации режима санкций. Поэтому технически их значительное сокращение вполне возможно. В сухом остатке отмена санкций реализуема без лишних проволочек.
Вместе с тем, даже в случае достижения компромисса между Россией и Украиной, санкции могут сохраниться частично или полностью по политическим соображениям. Можно выделить два ключевых фактора их возможной консервации.
Первый – политический капитал национальных лидеров стран-инициаторов. Введение санкций, как правило, позволяет набрать политический капитал, тогда как их отмена зачастую вызывает критику оппозиции. Иными словами, применение санкций объединяет, а вот их отмена – нет
Маховик русофобии сегодня раскручен до таких пределов, что любые шаги назад чреваты потерей политических очков.
Второй и более важный фактор – возможная попытка выжать из России максимум уступок. Например, прекращение огня может быть обставлено дополнительными условиями компенсации ущерба Украине, невыполнение которых станет поводом для сохранения санкций. Сами соглашения могут подразумевать определённый переходный период, когда стороны будут обязаны выполнить свои обязательства. Опыт Минских соглашений показывает, что такие обязательства могут попросту не выполняться, замораживая санкции на долгий период.
Скепсис в отношении отмены санкций связан и с существующим историческим опытом. Так, например, США легко пошли на нарушение Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД), принятого в 2015 году. Он подразумевал отмену санкций в отношении Ирана взамен на отказ от военной ядерной программы. Ядерная сделка была подтверждена резолюцией СБ ООН, то есть с точки зрения международного права получила высочайшую степень легитимности. Но в 2018 году Дональд Трамп принял решение выйти из сделки и возобновил действие санкций. В качестве нового условия отмены выставлялись так называемые 13 пунктов, подразумевавшие значительные уступки по многим другим вопросам, не касающимся ядерной программы. С учётом риска вторичных санкций и принудительных мер властей США из Ирана вынуждены были уйти и многие другие компании.
Нет никаких гарантий того, что после отмены или смягчения санкций в отношении Москвы не появятся новые 13 пунктов. Исторический опыт накладывается на общий уровень доверия между Россией и Западом, который можно считать практически нулевым.
Вместе с тем Запад вполне может проявить гибкость в вопросе смягчения санкций, исходя из собственных экономических интересов. Некоторые меры наносят существенный ущерб самим инициаторам. Скорее всего, курс на вытеснение России с рынков сырья, а также на её технологическую изоляцию не изменится. Однако смягчение экономических издержек такого транзита, особенно в краткосрочном плане, вполне способно привести к тем или иным подвижкам.
В случае соглашения о прекращении боевых действий можно реалистично ожидать изменения по вопросам импорта российской стали в ЕС, смягчение или отмену ограничений на обслуживание гражданской авиации, частичное или полное открытие воздушного пространства, частичную отмену экспортного контроля по «товарам роскоши», возвращение визовых ограничений для бизнеса к состоянию до 24 февраля 2022 года при сохранении таковых в отношении государственных служащих, некоторые послабления по промышленным товарам, не имеющим двойного назначения, снятие ограничений для банков по финансовым сообщениям (SWIFT), снятие секторальных и блокирующих санкций с некоторых (но не всех) банков и компаний, снятие блокирующих санкций с некоторых бизнесменов, снижение препятствий по инвестициям. В США такие послабления могут иметь место в виде выдачи генеральных лицензий (то есть исключений из режима санкций), а не исключения из списков как таковых. В зависимости от отношений с Ираном и Венесуэлой, чья нефть может попасть на мировой рынок в силу послаблений в их адрес, можно допустить и частичное возвращение к покупкам российской нефти в США и Великобритании (хотя подобная практика, скорее всего, будет временной).
Гораздо больше сомнений вызывает перспектива возвращения России её резервов, а также многочисленных активов российских граждан, арестованных, замороженных или уже конфискованных за рубежом. Вероятно, они будут использоваться для финансирования военной и гражданской помощи Украине со стороны Запада. Блокирующие санкции в отношении значительной части государственных лиц отменены, скорее всего, не будут. Того же стоит ожидать в плане экспортного контроля по товарам двойного назначения и высокотехнологичной продукции. Частичная или даже полная отмена ограничений на покупку российского сырья не отменит долгосрочный курс на его замещение.
Главная проблема – устойчивость принятых решений. Возобновление санкционных режимов возможно в любой момент. Тогда как военный ответ на такие решения потребует гораздо более серьёзной политической воли и ресурсов. Включение санкций в формулу компромисса по Украине вполне возможно. Тотальный пессимизм здесь вряд ли желателен хотя бы потому, что сами инициаторы несут серьёзные издержки и могут проявить готовность к их снижению. Однако полная отмена новых санкций и возвращение к статус-кво 21 февраля 2022 года также представляется маловероятной, если вообще реализуемой, альтернативой.
