Переход Юрия Петухова в исполнительную власть не стал неожиданностью. Об этом говорили давно, еще до дня голосования. Объяснений тогда еще планировавшемуся событию было немного – бывший заместитель губернатора по политике Александр Титков не справляется со своими обязанностями, вызывает гнев самого Городецкого и условного Кремля. Значит, делали выводы люди, вращающееся в политических кругах, будет ему замена.
Эти рассуждения можно было бы считать исчерпывающими, если бы не одно «но». Городецкий не просто заменил одного на другого, как это всегда раньше и бывало (Хомлянского заменили Козодоем, Козодоя – Титковым), он не ограничился кадровыми перестановками. Петухов назначен первым заместителем с тем объемом полномочий, которые ранее носили характер инфраструктурного, сервисного обеспечения и сопровождения более значимых задач, стоящих перед исполнительной властью – развитие экономики, решение социальных проблем…
Но сейчас вдруг Городецкий делает заявление о том, что «статус первого заместителя губернатора отнесен к этой должности по политическому уровню». «Такого требует время и мои убеждения. При всей значимости экономического развития и перспектив развития, сегодня как никогда требуется уровень такого более выверенного диалога с сообществом, с партиями, с персональным отношением, религиозными направлениями, просто гражданским сообществом», – сказал он.
Условному Кремлю, если считать именно «его» зачинателем перемен в коридорах новосибирской власти, думается, глубоко безразлично, на какую должность и с какими полномочиями будет назначен человек, отвечающий за блок «политических вопросов». Согласовать кандидатуру – да. Но не более того. Значит, изменение «статуса первого заместителя» – личное решение Владимира Городецкого, причину которого он уже сам и назвал – требуется диалог с обществом.
Что же случилось с губернатором, если он пошел на такой кардинальный шаг, которого от него никто не ожидал? Для того чтобы ответить на этот вопрос, нам нужно проанализировать события в политической, общественной жизни области, да и страны, которые произошли в последние полгода-год.
Прежде всего, вернемся к весьма неожиданному и совсем неоднозначному решению высшего руководства «Единой России», вне всякого сомнения, согласованному с условным Кремлем, о проведении открытого голосования. Решение привлечь в партийные списки даже беспартийных, но авторитетных и известных людей у одних вызвало недоверие, у других – возмущение, третьи восприняли это, как «Красную Армию», которая, как известно, всех сильней и смирились с решением партийных начальников, четвертые достали деньги из кубышек и повезли на участки дворовых активистов… Словом, реакция была разнообразной, но решение руководства партии было явно недооценено.
Один из предводителей «Единой России» Сергей Неверов так объяснил решение о проведении открытого голосования: «Праймериз помогли выявить новые лица: в десятки лидеров вошло более 220 беспартийных. Мы видим, что появилось большое количество новых лиц. В целом, сформирована большая кадровая скамейка, кадровый резерв, который будет формировать не только списки в Госдуму, но и в региональные законодательные собрания».
О необходимости формирования механизма отбора «талантливых, способных, уважаемых» говорили и лидер партии Медведев, и сам российский президент.
Фактически, высшие российские власти признали, что политическая система в стране, политические региональные режимы стали носить признаки клептократии, произошло сращивание интересов бизнес-элит с чиновниками, все чаще стали говорить о неэффективности сложившихся моделей государственного и муниципального управления, что привело к падению доверия населения к институтам власти, в том числе, и к правящей партии. Отсюда – желание рекрутировать во власть лояльных, но новых лиц, не связанных многолетними отношениями с властью, бизнесом, сложившимися группами влияния, не имеющими «конфликта интересов» – еще один актуальный в последнее время упрек региональным элитам и чиновникам.
С другой стороны, отмечается значительный рост политической и экономической конкуренции, стали проявлять активность различные социальные группы, принципиально изменились модели и механизмы политической коммуникации, которая демонстрирует высокие мобилизационные возможности. Геополитическое положение России поставило на повестку дня проблему повышения эффективности управления в стране, что должно резко повысить ее конкурентные свойства на глобальном политическом и экономическом рынках. Пришло понимание того, что ни одна из групп в современном обществе не способна монополизировать власть и принимать решения, не опираясь на поддержку других общественных объединений, не рискуя при этом потерять эффективность и управляемость страной и регионом.
При этом сложившийся патронажный режим личной власти, достигаемой зачастую нелегитимным путем (вспомним события на Болотной и проспекте Сахарова), традиционный административно-приказной, линейный, иерархический характер управления вступил в конфликт с кардинальным образом изменившейся внутриполитической ситуацией и быстро формирующейся социальной структурой общества. Закрытость власти, корпоративистские механизмы ее формирования на фоне снижающейся экономической эффективности перераспределительной системы оказались неспособными к необходимой мобилизации активного трудоспособного населения к самостоятельному ответственному экономическому поведению. Активность этой части населения, кстати, гасится институциональными диспропорциями, которые являются результатом той самой иерархической, корпоративистской модели власти, когда институты постепенно были поставлены на обслуживание интересов узких социальных групп, сосредоточивших в своих руках рычаги власти. В такой ситуации подросшему поколению и формирующимся новым социальным группам оказалось практически невозможным пробиться на рынок, поскольку на нем действуют правила и неформальные механизмы, сформированные в интересах узкой части ресурсообеспеченных людей, обладающих, к тому же, ресурсом власти.
В этой ситуации условный Кремль еще в прошлом году послал сигнал региональным элитам, призвав их к «конкурентности, открытости и легитимности». Это было сделано практически в форме приказа региональным властям. «Критериями легитимности являются согласие граждан и согласие участников выборов с результатами кампании. Достигнуть этого можно соблюдая принципы открытости, публичности и честности», – конкретизировал глава Фонда развития гражданского общества Константин Костин. Зачем нужно проводить выборы, если с их результатами не согласится население, задавался вопросом эксперт. Зачем превращать выборы в формальную процедуру, когда это самая эффективная форма обсуждения внутри региональных проблем и выработки символического соглашения со всеми участниками политического процесса по их решению. Именно достигнутое в результате выборов согласие может служить залогом эффективного решения проблем, в том числе, экономических. Об этом неоднократно говорил и глава государства, и первый заместитель его администрации, причем, совсем недавно. То, что Городецкий воспроизвел эти принципы в своем комментарии по поводу своего решения о назначении Петухова первым заместителем, как раз и свидетельствует о том, что он понимает суть происходящих изменений.
Конечно, нельзя сбрасывать со счетов и то обстоятельство, что прежние стратегии и механизмы взаимодействия региональных политических акторов безнадежно устарели, что ярко проявилось и в ходе открытого голосования, и в ходе электоральной кампании летом, когда на одном округе одни единороссы боролись с другими единороссами, и в результате выборов председателя Законодательного собрания… Нужна принципиально новая модель, учитывающая ресурсы политических акторов, социальных групп, предполагающая наличие четких норм и правил, разделяемых всеми, стратегии взаимодействия, а не давления.
В налаживании такого взаимодействия как раз и будет востребован опыт Юрия Петухова, который лично знаком практически с каждым депутатом любого уровня и который ни разу прежде не был замечен в лоббировании интересов какой-то отдельной группы.
Гораздо сложнее ему придется решать проблемы взаимодействия между регионом и муниципалитетами. «Красный» Новосибирск – не показатель, с ним, думается, проблем будет меньше. А вот сельские районы и городские округа…
В прошлом году было принято решение отказаться от прямых выборов глав. Ведь складывался парадокс – поселения, которые на 90% зависят от поступлений денежных средств из «области», имели большую свободу, чем венецианская республика. У всех на памяти пример, когда Барабинская городская администрация объявила конкурс на полосатую раскраску пешеходного перехода за 800 тысяч рублей. Или еще один пример – в селе Рождественка Купинского района перестали держать скот, потому что пастбища, где паслась скотина лет 200, были отданы под распашку фермерам. А ведь это – полномочия местной власти. Совсем свежее – вакханалия, которую устроил глава Новосибирского района Борматов в Барышевском сельском совете… Эти действия совершают избранные всенародно главы, которые формально неподотчетны никому.
Деградация – так можно оценить сегодняшнее социально-экономическое положение сельских территорий, где по официальным отчетам безработица не превышает 6%, а реально она перевалила за 30. Катастрофа – так можно охарактеризовать муниципальное управление – сословное, полуфеодальное, неэффективное, не заинтересованное в развитии территорий и неспособное что-либо сделать в этом направлении.
Так или иначе, но изменения в муниципальном управлении должны носить системный характер. А для этого нужна четко продуманная модель и система мер. И начинать следует с введения эффективного контракта с назначаемыми главами, регулярного социально-экономического мониторинга их деятельности, возрождения кооперационных связей, межмуниципального взаимодействия (особенно по линии село-город Новосибирск).
Жителей районов сложно назвать активными, действующими акторами местного самоуправления. Скорее, это потребители социальных услуг, целиком и полностью зависящие от власти, от системы распределения социальных пособий. Сельское население практически не задействовано в производстве материальных благ, не способно прокормить себя на зарплату (те, кто ее еще получает), оторвано от средств производства, не имеет никакой возможности к реализации своего трудового ресурса. А сами муниципальные управленцы сваливают в одну кучу такие понятия, как «муниципальная власть», «местное самоуправление», «управление городским хозяйством». А все взаимодействие региона и муниципалитетов сводится к казарменным окрикам Жиганова. Катастрофа!
Рано или поздно, региональные власти встанут перед необходимостью изменений управленческой структуры правительства и администрации Новосибирской области. В российских регионах этот процесс уже пошел. Понятно, что существование ряда министерств и ведомств утратило всякий смысл, поскольку не имею объекта управления – министерство промышленности, министерство труда и занятости…
Не выдерживает критики отраслевое распределение полномочий вместо планирования и действий по задачам и проектам на основе синергии полномочий и функций. Огромное количество подведомственных учреждений, смысл существования которых потерялся сразу же после их образования, требуют не только значительных финансовых ресурсов, но усложняют механизмы принятия и реализации управленческих решений. Придется проанализировать функции и полномочия каждого и принимать непростые управленческие решения. Но не так, как это было сделано в результате «реформы Омелехиной», когда часть сотрудников аппарата управления просто сократили, а других лишили статуса государственных служащих, когда одним резко увеличили оклады, а другим сократили. Вместо этой «хрущевщины» новому первому заму придется заниматься анализом и выработкой системных решений. Заметим, что Петухов получил от губернатора руководство администрацией и правительства, в его полномочия входят и вопросы эффективного функционирования бюрократической структуры. Будет ли заниматься Петухов этим серьезно, вопрос сложный. Очевидно другое – такая проблема, несомненно, перед региональной властью встанет.
Иными словами, Городецкий осознал, что клубок проблем и противоречий носит системный и фундаментальный характер. Именно поэтому он пошел на «повышение статуса первого зама» и на выделение приоритета «политики» и государственного управления в деятельности своей администрации. Приняв решение, он задумался над тем, кому доверить этот «статус». Честно признаться, потенциальных кандидатов, Петухов, вероятно, больше других соответствует этим задачам.
Константин Антонов, руководитель новосибирского филиала Фонда развития гражданского общества, доктор социологических наук
«Назначение Петухова – корректировка управленческого стиля»
Переход Юрия Петухова в исполнительную власть не стал неожиданностью. Об этом говорили давно, еще до дня голосования. Объяснений тогда еще планировавшемуся событию было немного – бывший заместитель губернатора по политике Александр Титков не справляется со своими обязанностями, вызывает гнев самого Городецкого и условного Кремля. Значит, делали выводы люди, вращающееся в политических кругах, будет ему замена.
Эти рассуждения можно было бы считать исчерпывающими, если бы не одно «но». Городецкий не просто заменил одного на другого, как это всегда раньше и бывало (Хомлянского заменили Козодоем, Козодоя – Титковым), он не ограничился кадровыми перестановками. Петухов назначен первым заместителем с тем объемом полномочий, которые ранее носили характер инфраструктурного, сервисного обеспечения и сопровождения более значимых задач, стоящих перед исполнительной властью – развитие экономики, решение социальных проблем…
Но сейчас вдруг Городецкий делает заявление о том, что «статус первого заместителя губернатора отнесен к этой должности по политическому уровню». «Такого требует время и мои убеждения. При всей значимости экономического развития и перспектив развития, сегодня как никогда требуется уровень такого более выверенного диалога с сообществом, с партиями, с персональным отношением, религиозными направлениями, просто гражданским сообществом», – сказал он.
Условному Кремлю, если считать именно «его» зачинателем перемен в коридорах новосибирской власти, думается, глубоко безразлично, на какую должность и с какими полномочиями будет назначен человек, отвечающий за блок «политических вопросов». Согласовать кандидатуру – да. Но не более того. Значит, изменение «статуса первого заместителя» – личное решение Владимира Городецкого, причину которого он уже сам и назвал – требуется диалог с обществом.
Что же случилось с губернатором, если он пошел на такой кардинальный шаг, которого от него никто не ожидал? Для того чтобы ответить на этот вопрос, нам нужно проанализировать события в политической, общественной жизни области, да и страны, которые произошли в последние полгода-год.
Прежде всего, вернемся к весьма неожиданному и совсем неоднозначному решению высшего руководства «Единой России», вне всякого сомнения, согласованному с условным Кремлем, о проведении открытого голосования. Решение привлечь в партийные списки даже беспартийных, но авторитетных и известных людей у одних вызвало недоверие, у других – возмущение, третьи восприняли это, как «Красную Армию», которая, как известно, всех сильней и смирились с решением партийных начальников, четвертые достали деньги из кубышек и повезли на участки дворовых активистов… Словом, реакция была разнообразной, но решение руководства партии было явно недооценено.
Один из предводителей «Единой России» Сергей Неверов так объяснил решение о проведении открытого голосования: «Праймериз помогли выявить новые лица: в десятки лидеров вошло более 220 беспартийных. Мы видим, что появилось большое количество новых лиц. В целом, сформирована большая кадровая скамейка, кадровый резерв, который будет формировать не только списки в Госдуму, но и в региональные законодательные собрания».
О необходимости формирования механизма отбора «талантливых, способных, уважаемых» говорили и лидер партии Медведев, и сам российский президент.
Фактически, высшие российские власти признали, что политическая система в стране, политические региональные режимы стали носить признаки клептократии, произошло сращивание интересов бизнес-элит с чиновниками, все чаще стали говорить о неэффективности сложившихся моделей государственного и муниципального управления, что привело к падению доверия населения к институтам власти, в том числе, и к правящей партии. Отсюда – желание рекрутировать во власть лояльных, но новых лиц, не связанных многолетними отношениями с властью, бизнесом, сложившимися группами влияния, не имеющими «конфликта интересов» – еще один актуальный в последнее время упрек региональным элитам и чиновникам.
С другой стороны, отмечается значительный рост политической и экономической конкуренции, стали проявлять активность различные социальные группы, принципиально изменились модели и механизмы политической коммуникации, которая демонстрирует высокие мобилизационные возможности. Геополитическое положение России поставило на повестку дня проблему повышения эффективности управления в стране, что должно резко повысить ее конкурентные свойства на глобальном политическом и экономическом рынках. Пришло понимание того, что ни одна из групп в современном обществе не способна монополизировать власть и принимать решения, не опираясь на поддержку других общественных объединений, не рискуя при этом потерять эффективность и управляемость страной и регионом.
При этом сложившийся патронажный режим личной власти, достигаемой зачастую нелегитимным путем (вспомним события на Болотной и проспекте Сахарова), традиционный административно-приказной, линейный, иерархический характер управления вступил в конфликт с кардинальным образом изменившейся внутриполитической ситуацией и быстро формирующейся социальной структурой общества. Закрытость власти, корпоративистские механизмы ее формирования на фоне снижающейся экономической эффективности перераспределительной системы оказались неспособными к необходимой мобилизации активного трудоспособного населения к самостоятельному ответственному экономическому поведению. Активность этой части населения, кстати, гасится институциональными диспропорциями, которые являются результатом той самой иерархической, корпоративистской модели власти, когда институты постепенно были поставлены на обслуживание интересов узких социальных групп, сосредоточивших в своих руках рычаги власти. В такой ситуации подросшему поколению и формирующимся новым социальным группам оказалось практически невозможным пробиться на рынок, поскольку на нем действуют правила и неформальные механизмы, сформированные в интересах узкой части ресурсообеспеченных людей, обладающих, к тому же, ресурсом власти.
В этой ситуации условный Кремль еще в прошлом году послал сигнал региональным элитам, призвав их к «конкурентности, открытости и легитимности». Это было сделано практически в форме приказа региональным властям. «Критериями легитимности являются согласие граждан и согласие участников выборов с результатами кампании. Достигнуть этого можно соблюдая принципы открытости, публичности и честности», – конкретизировал глава Фонда развития гражданского общества Константин Костин. Зачем нужно проводить выборы, если с их результатами не согласится население, задавался вопросом эксперт. Зачем превращать выборы в формальную процедуру, когда это самая эффективная форма обсуждения внутри региональных проблем и выработки символического соглашения со всеми участниками политического процесса по их решению. Именно достигнутое в результате выборов согласие может служить залогом эффективного решения проблем, в том числе, экономических. Об этом неоднократно говорил и глава государства, и первый заместитель его администрации, причем, совсем недавно. То, что Городецкий воспроизвел эти принципы в своем комментарии по поводу своего решения о назначении Петухова первым заместителем, как раз и свидетельствует о том, что он понимает суть происходящих изменений.
Конечно, нельзя сбрасывать со счетов и то обстоятельство, что прежние стратегии и механизмы взаимодействия региональных политических акторов безнадежно устарели, что ярко проявилось и в ходе открытого голосования, и в ходе электоральной кампании летом, когда на одном округе одни единороссы боролись с другими единороссами, и в результате выборов председателя Законодательного собрания… Нужна принципиально новая модель, учитывающая ресурсы политических акторов, социальных групп, предполагающая наличие четких норм и правил, разделяемых всеми, стратегии взаимодействия, а не давления.
В налаживании такого взаимодействия как раз и будет востребован опыт Юрия Петухова, который лично знаком практически с каждым депутатом любого уровня и который ни разу прежде не был замечен в лоббировании интересов какой-то отдельной группы.
Гораздо сложнее ему придется решать проблемы взаимодействия между регионом и муниципалитетами. «Красный» Новосибирск – не показатель, с ним, думается, проблем будет меньше. А вот сельские районы и городские округа…
В прошлом году было принято решение отказаться от прямых выборов глав. Ведь складывался парадокс – поселения, которые на 90% зависят от поступлений денежных средств из «области», имели большую свободу, чем венецианская республика. У всех на памяти пример, когда Барабинская городская администрация объявила конкурс на полосатую раскраску пешеходного перехода за 800 тысяч рублей. Или еще один пример – в селе Рождественка Купинского района перестали держать скот, потому что пастбища, где паслась скотина лет 200, были отданы под распашку фермерам. А ведь это – полномочия местной власти. Совсем свежее – вакханалия, которую устроил глава Новосибирского района Борматов в Барышевском сельском совете… Эти действия совершают избранные всенародно главы, которые формально неподотчетны никому.
Деградация – так можно оценить сегодняшнее социально-экономическое положение сельских территорий, где по официальным отчетам безработица не превышает 6%, а реально она перевалила за 30. Катастрофа – так можно охарактеризовать муниципальное управление – сословное, полуфеодальное, неэффективное, не заинтересованное в развитии территорий и неспособное что-либо сделать в этом направлении.
Так или иначе, но изменения в муниципальном управлении должны носить системный характер. А для этого нужна четко продуманная модель и система мер. И начинать следует с введения эффективного контракта с назначаемыми главами, регулярного социально-экономического мониторинга их деятельности, возрождения кооперационных связей, межмуниципального взаимодействия (особенно по линии село-город Новосибирск).
Жителей районов сложно назвать активными, действующими акторами местного самоуправления. Скорее, это потребители социальных услуг, целиком и полностью зависящие от власти, от системы распределения социальных пособий. Сельское население практически не задействовано в производстве материальных благ, не способно прокормить себя на зарплату (те, кто ее еще получает), оторвано от средств производства, не имеет никакой возможности к реализации своего трудового ресурса. А сами муниципальные управленцы сваливают в одну кучу такие понятия, как «муниципальная власть», «местное самоуправление», «управление городским хозяйством». А все взаимодействие региона и муниципалитетов сводится к казарменным окрикам Жиганова. Катастрофа!
Рано или поздно, региональные власти встанут перед необходимостью изменений управленческой структуры правительства и администрации Новосибирской области. В российских регионах этот процесс уже пошел. Понятно, что существование ряда министерств и ведомств утратило всякий смысл, поскольку не имею объекта управления – министерство промышленности, министерство труда и занятости…
Не выдерживает критики отраслевое распределение полномочий вместо планирования и действий по задачам и проектам на основе синергии полномочий и функций. Огромное количество подведомственных учреждений, смысл существования которых потерялся сразу же после их образования, требуют не только значительных финансовых ресурсов, но усложняют механизмы принятия и реализации управленческих решений. Придется проанализировать функции и полномочия каждого и принимать непростые управленческие решения. Но не так, как это было сделано в результате «реформы Омелехиной», когда часть сотрудников аппарата управления просто сократили, а других лишили статуса государственных служащих, когда одним резко увеличили оклады, а другим сократили. Вместо этой «хрущевщины» новому первому заму придется заниматься анализом и выработкой системных решений. Заметим, что Петухов получил от губернатора руководство администрацией и правительства, в его полномочия входят и вопросы эффективного функционирования бюрократической структуры. Будет ли заниматься Петухов этим серьезно, вопрос сложный. Очевидно другое – такая проблема, несомненно, перед региональной властью встанет.
Иными словами, Городецкий осознал, что клубок проблем и противоречий носит системный и фундаментальный характер. Именно поэтому он пошел на «повышение статуса первого зама» и на выделение приоритета «политики» и государственного управления в деятельности своей администрации. Приняв решение, он задумался над тем, кому доверить этот «статус». Честно признаться, потенциальных кандидатов, Петухов, вероятно, больше других соответствует этим задачам.
Константин Антонов, руководитель новосибирского филиала Фонда развития гражданского общества, доктор социологических наук
