Недавно отремонтированные дороги в Новосибирске разрушаются, дают колею и теряют «благоустроенный» вид. О том, из-за чего это происходит, кто несет ответственность за ремонт дорог, в том числе по нацпроекту, и что может изменить ситуацию в лучшую сторону, Сибкрай.ru поговорил с координатором проекта «Дорожная инспекция ОНФ/Карта убитых дорог», членом регионального штаба «Общероссийского народного фронта» Александром Стефановым.
– В каких финансовых условиях сейчас живет дорожная отрасль? За счет каких бюджетов ремонтируют или не ремонтируют наши дороги?
– Дорожная отрасль по-прежнему финансируется за счет средств дорожных фондов, которые в свою очередь наполняются в основном налоговыми отчислениями в виде транспортного налога, акцизов на топливо и прочего. По ранее действующему федеральному закону, каждое муниципальное образование могло иметь собственный целевой бюджетный дорожный фонд муниципального образования, образуемый в составе местного бюджета.
Сегодня в соответствии с указом президента поставлена задача доведения норматива зачисления налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации от акцизов на горюче-смазочные материалы до 100%.
Кроме того, по указу президента, был разработан национальный проект «Безопасные и качественные дороги» («БКД»). Он включает в себя четыре федеральных проекта. В общей сложности финансирование по ним составляет более 4,7 триллиона рублей.
Регионы в свою очередь под федеральные проекты разрабатывают свои региональные проекты, в которых расписывают свои показатели – по агломерации, территориальной сети, расписывают ответственных исполнителей, кто и какую роль в каждом проекте выполняет. В этих же региональных проектах определены основные даты, по которым контролируется достижение целевых индикаторов. Условно говоря, 1 декабря должно быть то-то и то-то, к 1 августа – то-то и то-то. И по каждым ключевым датам предусмотрена система учета. При этом контроль возложен как на региональные государственные органы, так и на федеральные структуры, такие как ФАУ «Росдорнии», ГК «Автодор», МВД и другие.
– Как распределяется бюджет? Например, в Новосибирске планируются проекты, как идет их утверждение?
– Бюджетное финансирование, распределение денег – сколько, к примеру, территориальным сетям, а сколько агломерации – утверждается на уровне министерства транспорта региона. При этом базовым условием для определения потребности должны были стать нормативы финансовых затрат и результаты текущей инструментальной диагностики дорожной сети, однако принципы распределения «каждой сестре – по серьге», на мой взгляд, достаточно субъективные.
Не просто и с условиями софинансирования, в каком проекте, какой муниципалитет и с какой долей будет участвовать. Например, в Бердске участие местного бюджета в проекте «БКД» менее 4% – четыре миллиона рублей, а в случае Новосибирска это уже более 21% – 215 миллионов.
Смотрим 2019 год (вся эта информация в открытом доступе, на сайте минтранса): пять миллиардов 436 миллионов всего выделено по программе безопасных и качественных дорог для Новосибирской области, консолидированный бюджет региона здесь – 2,9 миллиарда, доля Новосибирской агломерации в общем составе затрат – 2,3 миллиарда.
– Фактически получается, что 90% денег, выделяемых на дороги, – это региональный и федеральный бюджеты? Новосибирск дает копейки по сравнению с областью и центром…
– Ну как копейки… Какие-то муниципалитеты дают меньше, какие-то больше. Здесь важно учитывать сам принцип формирования бюджета, ведь крупные города в основном и формируют доходную часть дорожного фонда. Надо помнить и о реализации задачи, поставленной президентом по доведению норматива зачисления акцизов в доход бюджетов субъекта до 100%.
– Проекты утверждены, деньги на их реализацию пошли… Кто осуществляет контроль за эффективностью расходования средств? Муниципалитет, Минтранс?
– Это сегодня описано в паспорте проекта, причем пофамильно, на уровне каждого муниципалитета и региона в целом.
– Допустим, я глава минтранса, у меня пять с лишним миллиардов рублей. Я распределил эти деньги, отдал большую часть в Новосибирск. И все, моей ответственности как министра транспорта дальше нет?
– Ответственность Минтранса – это ответственность главного распределителя бюджетных средств. Он отвечает за целевое использование доведенных субсидий и субвенций и достижение целевых показателей по региональным программам. Есть еще и ответственность Росавтодора как стороны, заключающей соглашения на предоставление средств федерального бюджета. Например, в ведении Сибуправтодора (Федеральное управление автомобильных дорог – прим. ред.) находится не только Новосибирская область, но еще и Омская, Кемеровская, Томская.
– Давайте предположим, что какой-то дорожный объект отремонтирован некачественно, есть претензии. Кто инициирует проверочные действия? Я, Минтранс, обязываю муниципалитет устранять недостатки?
– Инициировать проверочные действия может любой, кто обнаружил брак. Даже у общественных организаций, таких как «ОНФ», есть такой ресурс в виде карты убитых дорог, интегрированной с системой оперативного управления «Эталон». Однако комплексные проверки, конечно, должны проводить специалисты, причем не зависимые от заказчика, который даже финансово заинтересован в положительном результате. У Росавтодора есть такая структура – «Росдортехнология», специалисты этой организации, как правило, из другого региона приезжают и проводят выборочные оценки по всему комплексу работ, начиная от контрактации и заканчивая порядком оформления исполнительной документации. Да и в самом национальном проекте предусмотрен мониторинг качества, ответственными исполнителями которого являются Минтранс РФ, Росавтодор и ФАУ «Росдорнии».
Очень важно учитывать, что нацпроектом установлена и прямая зависимость финансирования от качества реализации государственной программы. Так, объем межбюджетных трансфертов напрямую зависит от целого ряда факторов, в том числе достижения целевых показателей, соблюдения гарантийных обязательств подрядными организациями, организации рекомендованной системы контроля, обеспечения синхронизации проводимых работ с другими программами, достоверности и своевременности размещения информации в общедоступных системах и так далее.
В соответствии с Гражданским кодексом конечную ответственность за обеспечение функциональных характеристик объекта несет все-таки заказчик, то есть конкретный владелец дороги, который осуществляет закупку и полную приемку работ по контракту. Важнейшую роль в контроле играет и гражданское общество, поскольку именно конечный пользователь должен оценить, как изменились дороги, ведь согласитесь, если нам говорят, что количество дорог в нормативе увеличивается с 30% до 85%, то этого просто нельзя не заметить.
– А у губернатора есть полномочия в контроле реализации таких национальных проектов?
– Безусловно. Губернатор – высшее должностное лицо региона, который несет ответственность за реализацию нацпроектов, это прописано в федеральных нормативных актах. Или губернатор, или «оперативный» куратор из числа заместителей главы региона. Если брать «Безопасные и качественные дороги», то в Новосибирской области это Знатков (первый заместитель председателя правительства Новосибирской области Владимир Знатков – прим. ред.).
– Как сейчас идет реализация нацпроекта в Новосибирске?
– По сравнению с прошлым годом есть как положительная, так и отрицательная динамика. Подрядчики в Новосибирске начали, наконец, понимать, чего от них хотят, хотя не всегда это реализуют. Из отрицательного, что касается проекта «Безопасные и качественные дороги», – начали «размазывать» средства. Вместо того, чтобы привести дорогу в норматив, по всему комплексу показателей, в этом году решили делать только покрытие, не трогая ни примыкания, ни бордюры, ни другие элементы обустройства. При этом используется тонкослойное покрытие. В общем, неплохая штука, только когда используется в качестве защиты основного. Но если основного нет? Как они сейчас делают: фрезеруют, местами укладывают выравнивающий слой, а потом – тонкослой… Такая практика была в самом начале реализации приоритетного проекта в ТУАДе, когда по «БКД» на региональных дорогах делали ШПО (шероховатую поверхностную обработку – прим. ред.), однако сегодня от этого регион отказался. А в городе, наоборот, «приняли на вооружение».
Это, конечно, нонсенс, и я много по этому поводу обещался с заказчиками, но они говорят: «сколько денег – столько песен», только этот аргумент. Однако песни не веселые. Межремонтный срок, который устанавливается приказом 27-П по региону, составляет 12 лет. С таким подходом обеспечить межремонтный интервал с вероятностью 99% будет невозможно. Хотя для города такие нормативы не установлены, очень высок риск того, что даже к 2024 году, когда придет время подводить итог реализации национального проекта, данные участки дорог будут не в нормативе, следовательно, сегодня деньги будут потрачены неэффективно. 85% дорог агломерации должны быть приведены к нормативному состоянию. Но сейчас это так – подлатали, губы накрасили, а потом краска с губ слетела, и мы оказались там, откуда вышли. Не такая цель указа президента, не такая цель нацпроекта.
Конечно, здесь масла в огонь подливают и федералы. Потому что на уровне Минтранса РФ начали снижать перечень критериев и уровень оценки, которые действовали до принятия указа. По сути, стараются подводить нормативные правила под реальное правоприменение и под существующее состояние дорог. Раньше понятие «дорога в нормативе» включало весь комплекс показателей: ровность, наличие дефектов, прочность дорожной одежды, ширина, габариты, водоотведение, сцепление, уклоны, элементы обустройства, пропускная способность и прочее (в приказе Минтранса прописаны 20 критериев для оценки дороги). Теперь говорят: да, такие требования есть, но для формирования официальной статистической информации о показателях национального проекта «Безопасные и качественные дороги» учитываем только наличие ям и показатель ровности на уровне, минимально установленном исходя из безопасности дорожного движения.
Сегодня есть три различных требования к ровности дорожного покрытия. Первое применяется на стадии приемки нового или отремонтированного объекта. Это, по сути, европейские требования. Второе характеризует эксплуатационные показатели в течение межремонтного периода и регламентируется ГОСТом по паспортизации, они несколько снижены относительно первых. А есть третьи требования – это ГОСТ для оценки эксплуатационного состояния, допустимого по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Эти требования подводят черту, ниже которой – это уже все: безопасность не обеспечена, больного с кризом уже не довезти, потому что его растрясет и так далее.
Так вот они теперь говорят: чтобы ям не было, и чтобы ровность была вот такая, по нижнему пределу. Разве такими должны быть критерии «безопасной и качественной дороги»?
– То есть исполнителей за плохие дорогие никак привлечь нельзя? Вот они закатали асфальтик абы как, по сниженным до плинтуса требованиям прошли…
– Чтобы ответить на этот вопрос, достаточно посмотреть, а как сегодня реализуется ответственность за плохие дороги? Ведь системных и структурных изменений в системе дорожного хозяйства нацпроектом не предусмотрено. У нас по стране практика реализации приоритетного проекта в регионах самая разная. Где-то так поняли пожелания Москвы, где-то иначе, ответственность за учет и показатели несут сами владельцы дорог, то есть регион и муниципалитеты.
Сегодня в том числе смотрим, чтобы после реализации «БКД» хуже не стало. Например, после ремонта проверяем правильность применения разметки или элементов обустройства, ведь паспорта на дороги, как правило, отсутствуют, проектная документация на ремонт не проходит экспертизу, а проекты организации дорожного движения вообще не существуют.
– Вы это видите сейчас в Новосибирске?
– Да, для Новосибирска очень актуален вопрос с качеством проектной документации. Взять, к примеру, улицу Фабричную. В национальном проекте прописано, что работы должны выполняться в соответствии с требованиями технического регламента Таможенного союза. Это относительно новый документ, ГОСТы по нему принимались в 2014-2015 годах. И эти ГОСТы сейчас пытаются погружать в проект. Требования в старых и новых стандартах разные, в том числе к материалам. Взять щебень. По старому ГОСТу фракции были 5-10-15, в новом ГОСТе – 8-11-16. И в проекте мы видим, что даются ссылки на новый ГОСТ, а фракции указаны по-старому. Казалось бы, мелочь, но из мелочей складывается картина, когда дорожная одежда – это ведь капитальный ремонт – должна восстанавливаться, доводиться до существующего норматива, в том числе по несущей способности, чтобы обеспечить требуемый межремонтный срок, а мы сейчас там проходили, и местами по дороге видны просадки, гребенка.
Огульно я не хотел бы обвинять, обязательно нужно проводить полноценную диагностику, расчетом определять конструктивные решения... Это есть, кстати, в общественных предложениях от «ОНФ» – провести исследование и паспортизацию дорожных объектов, дорожной сети, жаль, что пока это приняли только для региональной сети.
Нужно установить конкретную дату, когда у нас в Новосибирске появятся паспорта на дороги по ГОСТу, комплексные схемы организации дорожного движения и проекты организации дорожного движения. И это касается ведь не только объектов «БКД», но и тех работ, которые выполняются в рамках муниципальной программы. Которая не только по-нашему, но и по мнению городской счетной палаты не соответствуют федеральному законодательству, о чем мы говорим уже с 2016 года. Все это непосредственно отражается на качестве, все взаимосвязано. Связано в том числе и с определением гарантийных сроков. И не зная интенсивности эксплуатации дорог, сложно аргументированно назначить гарантийные сроки, а они по нормам могут меняться от двух до восьми лет. Это не межремонтный интервал, а гарантийный срок, когда подрядчик обязан отвечать за нормативное состояние участка. Причем требования в период гарантии жестче, чем в межремонтный период.
– Два года назад асфальт положили на дороге к «Стрижам», и там уже колея…
– Колея образуется при эксплуатации дороги, это нормально, пока она не превышает прогнозируемые величины исходя из фактической интенсивности движения. Чтобы сказать однозначно, что явилось причиной сверхнормативной колеи, необходимо провести комплексное обследование. Именно сопоставление всех показателей позволит оценить, связано это с нарушениями при проектировании или некачественным выполнением работ. Однако сегодня эта оценка осложняется тем, что город не обеспечивает нормативную эксплуатацию – в том числе весогабаритный контроль, своевременную уборку снега. Это все, безусловно, влияет на колееобразование.
Конечно, есть прямая зависимость и от интенсивности. Например, при интенсивности более 20 тысяч автомобилей в сутки по полосе, расчетный прирост колеи составляет девять миллиметров в год, а гарантийный период – два года. Но у нас в Новосибирске такая интенсивность может быть разве что на Димитровском мосту. Но, опять же, это догадки, паспортов-то нет…
Вообще, ремонт Димитровского моста будет, к сожалению, достаточно резонансным. Потому как до сих пор ни в мэрии, ни в подрядной организации не знают, что с ним делать. Он по «БКД» ремонтировался, но новое покрытие начало разрушаться еще до того, как сдали объект. И сегодня остаются проблемы по крайним правым полосам – сдвиговые деформации, разрушение покрытия. Были обследования, выявляли причину. СГУПС проводил экспертизу, насколько я знаю. Определили, что деформации возникли из-за разрушенного защитного слоя бетона, на который положили асфальт. Конечно, все это – следствие нарушения нормативных требований, при проектировании, на стадии изысканий не смогли достоверно оценить состояние конструкций, а на стадии строительства, когда уже проводились работы, при освидетельствовании «не заметили» очевидные разрушения. По правилам, в этом случае работы должны быть остановлены, организован технический совет, и принято протокольное решение, стоит ли закапывать деньги дальше и сделать вид, что все хорошо, или же принять аргументированное решение, которое позволит обеспечить требуемый межремонтный интервал. Результат мы знаем, комиссионно оформили приемку… Освоение бюджета вновь стало решающим аргументом, а дальше все как обычно: стрельнет – не стрельнет, вылезет – не вылезет. Тут вылезло.
– А кто в данном случае должен контролировать качество выполненной работы по контракту?
– Заказчик, то есть муниципалитет.
– А деньги на ремонт моста дали область и федералы?
– Да, в том числе.
– Значит, и область должна была контролировать?
– Безусловно, в пределах тех полномочий, которые у них есть. Кстати, специалисты дорожной инспекции «ОНФ» обращали внимание на игнорирование нормативных положений при производстве работ на проспекте Димитрова, когда поймали подрядчика, укладывающего асфальт в дождь.
– Почему же тогда региональный минтранс закрыл на это глаза?
– Региональный минтранс, помимо своих инспекционных поездок, платит довольно большие деньги – порядка 20 миллионов – на независимый контроль. То есть привлеченные организации должны были оценить, насколько эффективно потрачены деньги, качественно выполнены работы. Результаты проверок, к сожалению, не публикуются. Но, насколько я знаю, много заключений независимого контроля было оспорено, и в итоге некоторые решения были отменены. Это еще одна непонятная ситуация, потому как организация, аккредитована как, по сути, «последняя инстанция». И она готовит итоговую оценку, которую потом, после протеста заказчика, корректирует. Вопросы объективности, независимости и достоверности контроля – одни из самых острых при реализации национального проекта «БКД». И фиксируемые случаи конфликта интересов при его реализации недопустимы. Это предмет для отдельной проверки.
Минтранс, конечно, должен принимать какие-то решения, в таком случае, как минимум – не молчать. А сейчас, напротив, политика замалчивания: все хорошо, ничего не происходит…
– А были прецеденты, когда мэрия обращалась в суд, чтобы принудить подрядчика исполнить гарантийные обязательства уже после ввода дороги в эксплуатацию?
– Были, некоторые вопросы решались до суда. Заявления готовились, подавались. Знаю, например, случай с «Новосибирскавтодором», речь о разметке, которая в гарантийный срок сошла, а подрядчик сначала исправлять не хотел, но потом одумался. И это произошло уже после того, как был оформлен официальный акт осмотра.
– И только разметка?
– Да, только разметка. Хотя там много на самом деле было дефектов – и просаженные люки, та же колея.
– Это где? Какие объекты?
– На Немировича было, на Станционной, Никитина… На самом деле, на многих объектах, которые попали под проект «Безопасные и качественные дороги».
– И почему мэрия не предъявила претензии к подрядчикам по этим недостаткам?
– Это им нужно вопрос задавать… Вообще, ведение претензионной работы непростое. Я знаю, что есть проблема на Красном проспекте – после ремонта пошла сверхнормативная колея. По всем признакам нужно обращаться к подрядчику, который должен в рамках гарантии это устранить. Работы выполнял «Сибавтобан», а он уходит в банкротство. По этой причине Красный проспект, по факту, с гарантии слетает. Мэрия вышла на субподрядчиков, а перед ними вообще не рассчитались. Вот такие есть нюансы.
Тут важно понимать, что заказчик не имеет права перечислять деньги до выполнения всего объема работ, причем объект должен сдаваться в нормативном состоянии. Если приемка прошла, то все, качество выполненных работ – уже ответственность мэрии, если она не докажет обратного.
– А минтранс не несет ответственность?
– Интересно, что прямо ответственность распорядителя бюджетных средств не прописана, в отличие от ответственности прямого заказчика. Даже независимая проверка формально не регламентирована. А вот действия заказчика прописаны четко, есть целый ряд нормативных актов.
– Интересно здесь вот еще что. Мэр как лицо заказчика ответственности вместе с этим не несет. Губернатор – отчасти, ведь есть KPI, который зависит, в том числе от успешности реализации в регионе национальных проектов.
– Все верно. Даже в паспорте регионального проекта ответственное лицо от муниципалитета – не мэр, а его заместитель.
– То есть мэрия приняла дорогу, а на следующий год на ней колея. И мэру за это ничего не будет, а губернатор понесет ответственность, понесет ущерб?
– Как минимум, репутационный. В нацпроекте прописано, что регионам, где не соблюден должный контроль за реализацией, могут сократить финансирование. Получается, будут страдать люди. Если попадется недобросовестный исполнитель, он подводит не только заказчика, но и город, целый регион. У нас и так с самого начала не задалось. В указе президента говорится, что до нормативного состояния должны быть доведены 50% всех региональных дорог, у нас же установили 46%.
Уровень персональной ответственности – один из ключевых вопросов реализации нацпроекта. И персональную ответственность должны нести не «стрелочники», у которых нет ресурсов, возможностей, а те, кто обладают полнотой власти и возможностей, чтобы что-то изменить.
