13:58
Всенародные выборы и эффективность власти

БЛОГИ на Сибкрай.ru

Копья ломают сейчас над проблемой выборов глав муниципальных образований: прямые или "кривые". Конечно, всенародные выборы главы лучше, чем двухступенчатые - сначала выбирать депутатов, а затем они будут утверждать главу. Прямые выборы гораздо лучше, чем "выбор" с помощью конкурсной комиссии. Однако эта теория не всегда соответствует практике. Одно не подлежит сомнению - там, где местное сообщество активно отстаивает свои интересы, готово и принимает участие в решении проблем местного значения, такая проблема не возникает. Так случилось с Новосибирском и Кольцово, где прямые выборы главы были сохранены.
Однако экспертные опросы показывают, что далеко не всегда прямые выборы - гарантия формирования эффективной власти. И не так однозначен ответ на вопрос - какую модель лучше выбрать. Об этом говорят результаты опроса (интервью с экспертами), проведенного в прошлом году во всех муниципальных образованиях области.

Функциональный парадокс: противоречия между нормой и практикой


53 процента экспертов высказались за формирование органов муниципальной власти (выборы главы МО) с помощью механизмов прямых выборов. В муниципальных районах и в сельских поселениях этот процент ниже – 43%. Однако анализ развернутых ответов экспертов позволяет обратить внимание на следующие противоречия.
Утверждая принцип выборности глав, эксперты принимают эту норму как сложившуюся традицию, фактически не задумываясь о возможности альтернатив. Поэтому нельзя безапелляционно утверждать, что другой процедуры избрания глав, кроме как прямых выборов, они не приемлют.
В тех случаях, когда интервьюер задавал эксперту, критически относящемуся к деятельности (статусу, функциям, возможностям) главы МО, о возможности назначения, эксперт начинал размышлять, в конечном итоге соглашался с такой возможностью при определенных условиях.
- «Но в том виде, в котором у нас сейчас есть, то пусть президент назначает губернаторов, губернатор назначает глав районов, но чтобы в любой момент снять мог. Если в том виде, чтобы избирательное право действовало, тогда надо больше самостоятельности. В чем смысл, если изберут кого-то, Васю Пупкина? Вот и все. Поэтому возможно, есть смысл учреждать на сессии органов представителей власти. Вообще, надо каждой территории свою адаптацию проводить. Потому что везде ментальность разная». – Карасукский район.
- «Утверждение на уровне представительной власти. Депутаты должны главу утверждать. Может быть, из своих рядов, допустим, главу. То есть разные способы есть. С одной стороны, если человек, Глава, назначается, он подотчетен. Если же избирается, он более независимый. Когда утверждается – мне эта форма больше нравится». – Искитимский район.
Однако возможность применения иной процедуры избрания главы МО практически все эксперты сопровождают наличием необходимого условия – широкого обсуждения кандидатуры в массах, недопущения «чужаков, не имеющих представления о жизни конкретной территории», необходимостью постоянного общественного контроля за его деятельностью.
Любопытно отношение (восприятие) экспертов функций и возможностей главы МО. Практически все эксперты понимают базовые принципы и сущность местного самоуправления, налагая на главу обязанности решения проблем местного значения. Однако это нормативное восприятие противоречит сложившейся практике. В сознании экспертов умещаются представления о главе, как:
- О народном избраннике, «отце нации» - мы его выбрали, он должен заботиться о нас. «Мы же не имеем возможности каждый день контролировать его работу, мы его выбрали, значит, доверяем ему свои жизни». - Кыштовский район.
- О выразителе и защитнике интересов народа. « Выражать интересы населения и отстаивать их на региональном уровне, а потом уже они доводят до населения решения, принимаемые органами государственной власти». – Кочковский район.
- О профессионале-управленце. «Человек должен быть профессионалом. Он не должен оставаться в стороне. Он пришел работать, значит, он должен работать. А не просто сидеть на месте». – Барабинский район.
При этом, эксперты, указывая на отсутствие профессионалов на территории своего поселения, практики попадания случайных людей во власть, высказывают критические замечания в адрес глав:
- « Слабый контроль (за главами. – Прим), потому что каждый год много денег уходит, сэкономленных обратно возвращаются, а у нас работа не выполняется, и деньги обратно уходят. Они не осваиваются или неправильно их ставят. Обычно работы начинаются в конце октября, начале ноября, ставят их на четвертый квартал, не успевают осваивать и отправляют их обратно». – Кыштовский район.
- « Был совхоз , это же наши местные его развалили» . – Каргатский район .
- Глава поселения: « Да, когда я шёл сюда, я даже не думал, что так много вопросов всяких придется решать. Я попал сюда из-за незнания, сколько вопросов придется решать и как за это выслушивать от всех здесь сидящих - от руководства, каждый год перед населением отчитываться. Люди привыкли требовать, они знают свои права и очень здорово требуют, а на всех средств не хватает, все проблемы не решишь.
Даже думать не хочу об этой работе! Дураков много, кто-нибудь придет, так же как и я по незнанию!" – Барабинский район.
- « В населенном пункте не устраивает работа главы образования Туроновское, было у нас муниципальное образование, переизбрали, хотя не лучший вариант, но население выбрало, в Менчиковском то же самое. Устраивал районную власть глава муниципального образования, он действительно был на уровень выше по требованиям по всему, но требования главы муниципального образования тоже не всегда устраивает население - переизбрали, а теперь жалеют»,- Венгеровский район.
- «Было бы из кого выбирать, у нас выбор ограничен. Претендент и технический напарник его, второй кандидат, чисто технический, который не имеет никаких шансов». – Карасукский район.
- «Баллотируются, бывает, на местном уровне – и, в принципе, выбрать некого. К выборам допускают всех, и домохозяйку могут. Может обучение должно быть организовано какое-то?», - Колыванский район.
- « У нас был конфликт между главой и депутатом. Глава не исполнял свои обязанности, а депутаты пытались заставить его работать. Два года подряд ставили ему неуд, неудовлетворительно его работе. Получилось так, что народ его избрал, никто удалить его не может. Они его убрали раз, два, но почему-то суд его восстановил, если получается, что депутаты они от народа. Здесь наш районный суд его не восстановил, он подал в областной, он его восстановил». – Венгеровский район.
- «Но когда выбираются – обещают золотые горы, где-то для района что-то делается, а у нас редко. Где-то бьется совет, что-то требует, у него нет ресурсов, он бьется». – Баганский район.
- «Когда население вместо 40% на голосование будет приходить 90%, вот тогда мы будем жить. А так 3% придет, изберёт кого не надо населению». – Барабинский район.
- « Быть главой и сразу начать работать, так не получается. Нужно сначала научиться быть главой администрации». – Искитимский район.
- «Дело в том, что надо воспитывать главу. Я знаю, у любого будет полтора миллиона денег, хоть уголовник, он придет, скажет – «давай меня изберем», я ему сделаю, что он выберется. Потому что я занимаюсь этими вещами. А так не должно быть. Потому что все-таки должны профессионалы приходить, как мне английский вариант нравится. Он чуть ли не с детства аристократом рождается, знает, что будет сенатором, у него моральные качества, этические должны воспитываться. Может быть кадровый резерв, в нормальном смысле этого слова, как один из вариантов. . Но с другой стороны, привыкли мы в советское время, избрали мы президента, плохой он, хороший – но такой, какого мы заслуживаем». – Карасукский район.
Несмотря на то, что эксперты высказываются за прямые выборы, как наиболее эффективный механизм формирования муниципальной власти, практически каждый из них фиксирует недостатки этой процедуры:
- слабый кадровый состав – выбирать подчас не из кого;
- отсутствие эффективного контроля за «обещаниями» и механизмов влияния на деятельность главы;
- отсутствие возможности отрешения главы от должности, применения в отношении него санкций;
- претензии к профессиональным управленческим качествам главы;
Эксперты после уточняющих вопросов осознают наличие противоречия между демократической ценностью – правом на участие в прямых выборах – и реальной практикой. По их мнению, всенародно избранный глава не обязательно станет эффективным управленцем. Кроме того, прямые выборы не являются страховкой от прохождения во власть случайных, корыстных, непрофессиональных людей. Обнаруживается парадокс: воспользовавшись своим конституционным правом – участия в выборах главы - избиратели, обнаружив свою ошибку в выборе, не склонны принимать на себя ответственность. Они находят вину «системы», в целом «такой жизни, которую им изменить не под силу», региональной власти, «ослабившей контроль»…
Экспертов смущает так же, что в условиях альтернативных выборов, развития политических технологий сознание избирателей подвергается манипуляциям. Поэтому формируется убеждение, что результат избирательной кампании зачастую обусловлен возможностями кандидатов задействовать административные либо материальные ресурсы.

Институциональный парадокс


Причины такого состояния массового сознания во многом кроются в отношении населения к самому институту местного самоуправления. Даже эксперты не разделяют понятия «местное самоуправление» и «муниципальная власть». Они скептически относятся к своему статусу – активного, действующего субъекта власти, обязанного принимать участие в решение проблем местного значения, ограничивая свою активность лишь участием в прямых выборах. Патерналистская модель поведения проявляется в суждениях, типа: «мы же его избрали, а он не оправдал доверия». Причем это осознание приходит только после того, как реальная практика предоставляет им доказательства их «неправильного» выбора. По мнению экспертов, население выбирает, а глава работает на их благо. Действует односторонний социальный контракт без взаимных обязательств, согласно которому пусть даже избранный глава – всего лишь наемный работник, главной функцией которого является всеобъемлющее обеспечение комфортного проживания избирателя на своей локальной территории. В этом «контракте» обязанности «второй» стороны не предусмотрены даже в части элементарного участия в организации собственного быта.
Второй парадокс заключается в том, что, с одной стороны, они жестко фиксируют нормативно-правовые возможности территории своего локального проживания, с другой – атрибутируют ответственность к внешним силам, чаще всего к руководству субъекта Федерации. Это обнаруживается в следующей антагонистической паре суждений: «мы сами хотим выбирать свою власть, но «область» обязана давать нам деньги, развивать производство, решать наши социальные проблемы». Показательным в этом случае является следующее высказывание одного из экспертов: « Самый правильный был бы ответ - Добиваться на федеральном и региональном уровне дополнительного финансирования территории в форме субсидий, субвенций и дотаций ]. Схема выколачивания денег». – Куйбышевский район.
Выколачивание денег из «региона», по мнению эксперта, является главной функцией и профессиональной компетенцией главы МО. Это – наиболее распространенная точка зрения:
- « Чтобы вышестоящие органы нас услышали — как добиться я не знаю; думаю Андрей Михайлович уже неоднократно им об этом напоминал, поэтому не знаю, это от них зависит, надоедать, ходить, как этого добиться, что бы нас услышали». – Купинский район.
- «Если мы за счет дотации областного бюджета строим дороги, ремонтируем дома. Это же считается областной бюджет». – Болотнинский район.
- «Надо дороги строить, детсады, школы ремонтировать, а у нас даже на освещение денег нет в бюджете. Глава должен с областью работать лучше, денег нам мало выделяют, о каком развитии может идти речь!». – Каргатский район.
- «Инвесторы все в области или в Москве, без них какое производство можно развить! В животноводство сколько денег нужно вложить! У нас даже на тротуар в бюджете денег нет». – Сузунский район.
- «Решать никто ничего не хочет. Выражать интересы населения и отстаивать их на региональном уровне». - (Чернореченский, Искитимский район)
- «Решать вопросы местного значения, а у них нет денег». – Мошковский район.
- «Можно получше использовать (бюджетные средства). Но для этого и областная власть должна приглядывать, как они используют, советовать». – Болотнинский район.
Часто не в состоянии повлиять на решения муниципальной власти люди обращаются за помощью к губернатору, не просто как к третейскому судье, а как к лицу, наделенному полномочиями прямого вмешательства в дела муниципального образования.
- « Допустим, если нравятся действия мэра города главе муниципального района, даст денег. Если что – то не понравится, может не дать. У нас был случай, поругались по производственным делам, между мэром и главой муниципального района. Пришла дотация на 6 000 000 на подготовку к отопительному сезону. Он распределил эти 6 млн. по сельсоветам, сельским администрациям. На город не дал ни копейки. Хотя мы тоже задыхались и город не сравнить. Писали и губернатору, что такая несправедливость». – Барабиснкий район.
Таким образом, в массовом сознании отражается неприятие (непонимание) функциональных различий институтов власти, фиксируется главная функция органов муниципальной власти - «выколачивание» денег из бюджета субъекта. Понятно, что процедура выборов главы при таком понимании вторична и присутствует в массовом сознании лишь в качестве традиции, но никак не отрефлексированная демократическая ценность.

Назначение или выборы?


В момент проведения интервью еще не были приняты нормативные акты, предусматривающие модель избрания глав, с помощью конкурсной комиссии, поэтому эта процедура экспертами не обсуждалась. В качестве альтернативы прямым выборам эксперты чаще всего упоминали назначение и избрание главы депутатским корпусом. Ниже приведены аргументы экспертов.
- « Глава должен быть назначен, но и на должность заместителей должен быть хороший конкурс. Он не должен выбирать заместителей, по себя, потому что бывает зависимость, доброе отношение. Сейчас очень много людей, которые себя откровенно предлагают, у него на законных основаниях должно быть право, а главное обязанность, что кроме тебя будут еще двое, и если ты по деловым качествам пройдешь, я буду очень рад». – Болотнинский район.
- «Мы пережили на альтернативной основе выборы, когда мы выбирались из всего населения, мы прожили этот период. Сейчас у нас вторые выборы подходят, когда из старых депутатов выбирают. Я считаю, что это более правильный подход, потому что иногда к власти могут прийти и совершенно случайные люди. А эта возможность выбора, я считаю, что более правильная, когда из среды депутатов более актуально можно подойти к каждому, пересмотреть и возможности человека, это более правильный путь, это выборы и утверждение на сессии органов представительной власти». – Довольнинский район.
- «Избирается глава по конкурсному отбору. Активно привлекать население к обсуждению кандидатур Кандидатуры предварительно должны обсуждаться и рассматриваться, например, на сессии депутатов». – Здвинский район.
- «Вот конкурс на отбор- каждый должен программу свою представить. Наверное, плюсы, если своего человека поставят, то все равно ему будут помогать, даже если будет назначение». – Искитимский район.
- « Вот допустим, в Америке мне нравится этот отбор, у них рейтинг, и почему бы нет...» Краснозерский район.
- «Назначение. Только назначение. Кадровая политика должна быть, подбираться люди... Его растить надо, человека, и видеть, что он из себя представляет. А потом поставить уже. Ну вот я выбрался главой администрации. Я первые годы вот так вот. А на второй срок я только начал что-то делать. А тут уже он кончается. Тут сейчас другого посади - пока он опять войдет, это опять же время. Так что нужен человек - вот сейчас был бы у меня в администрации кто-то, которого я готовил бы... Женщины могут потянуть такую должность. Они же не женщины, они главы. Тяжело тоже». – Краснозерский район.

Краткие выводы и рекомендации


В целом можно отметить, что эксперты выступают за расширение источников и способов пополнения местной элиты. Наиболее противоречивой явилась оценка механизмов наделения полномочиями глав муниципальных образований. Целый ряд примеров неудачных выборных кампаний в Новосибирской области привел часть экспертов к мнению о возможности назначения руководителей органов исполнительной власти.
Представляется, что чем меньше бюджетообеспеченность территории, тем выше уровень критики деятельности глав муниципальных образований и местных органов представительной власти.
При анализе мнений экспертов видно наличие ощутимых противоречий в идеальном и реальном образах местной элиты и механизмах ее формирования.
Патерналистское сознание вступает в конфликт с «местечковой» традицией, протекающий по линии – «свой» (хотя и ресурсо не обеспеченный) и «чужой», который не должен вмешиваться в локальные дела, но обязан «дать денег» и решить глобальные проблемы.
Рассуждая о прямых выборах главы района, эксперты не говорят, но и не исключают других процедур формирования муниципальной власти, поскольку ранее эти альтернативы им не предлагались.
Вне зависимости от того, каким образом случилась легитимация главы МО, практически все эксперты главным его профессиональным качеством считают достижение эффективности его управленческой деятельности.
Все эксперты настаивают на широком обсуждении представленной кандидатуры. Для чего было бы целесообразно, кроме процедуры голосования и обсуждения в совете депутатов, предусмотреть процедуру широкого обсуждения в массах кандидатуры, его программы и условий эффективного контракта, в котором следовало бы предусмотреть достижение материальных показателей, увязанных с программой развития территории и конкретными управленческими действиями.
Эксперты настаивают на внедрении жестких форм контроля за деятельность главы, как со стороны местного сообщества (общественный контроль), так и со стороны субъекта Федерации (административный). Есть основания полагать, что в настоящее время таких инструментов недостаточно.
В процессе формирования органов муниципальной власти практически все эксперты разделяют институт главы и аппарат администрации. Большинство экспертов подвергают резкой критике его работу, выдвигая следующие упреки:
- непрозрачность назначения (на чиновничьи должности попадают любимчки, «свои», непрофессионалы);
- отсутствие систематической работы по обучению муниципальных служащих;
- необходимость конкурсного отбора претендентов на должности муниципальных служащих, с участием в конкурсных комиссиях широкой общественности;
- формирование кадрового резерва в территориях;
- организация межмуниципального взаимодействия, с целью обмена опытом и организации взаимного контроля.
Хотелось бы в заключение напомнить о том, что институциализация местного самоуправления возникает лишь при наличии двух условий: бюджетной обеспеченности и способности местного сообщества решать проблемы местного значение самостоятельно. Этим условиям соответствуют Новосибирск и Кольцово. Неслучайно, что в этих муниципальных образованиях были сохранены прямые выборы их глав.

 
Антонов Константин Александрович
Руководитель Новосибирского филиала Фонда развития гражданского общества, доктор социологических наук